Etude PwC sur les mécanismes de financement pour les gares urbaines (2013)

Etude

Quels mécanismes de financement
pour les gares urbaines ?
Étude réalisée par PwC

La Fabrique de la Cité / 1

La Fabrique de la Cité
La Fabrique de la Cité a pour objectif de
valoriser les initiatives pionnières en suscitant
l’échange entre ceux qui réfléchissent à l’avenir
de la ville.

La Fabrique de la Cité promeut notamment
la publication d’études et de travaux de
recherche, en s’appuyant sur des partenariats
avec de grandes écoles et des universités.

La Fabrique de la Cité organise ses travaux
autour de trois axes de recherche :

La Fabrique de la Cité est un fonds de dotation créé
à l’initiative de Vinci depuis le 25 décembre 2010.

◗l’adaptation de la ville existante ;
◗
◗la mobilité durable ;
◗
◗l’économie urbaine.
◗

PwC est un cabinet d’audit et d’expertise
comptable. Le réseau de PwC est présent à travers
158 pays et plus de 180 000 collaborateurs.

edito
La Fabrique de la Cité a souhaité engager des travaux sur le financement des infrastructures à travers l’analyse de
la création de valeur et en testant des outils de financement sur cette base.
La Fabrique de la Cité a demandé au cabinet PwC de réaliser une étude sur les mécanismes de financement des
gares ferroviaires et métropolitaines en milieu urbain, à partir d’exemples internationaux.
A l’heure où des projets majeurs de rénovation ou d’extension d’infrastructures ferroviaires se heurtent aux
tensions croissantes sur les finances publiques et aux limitations des sources traditionnelles du financement
d’infrastructure, quels sont les outils qui pourraient être mis en œuvre ?
Cette étude s’appuie sur une série de 9 monographies sur des gares européennes (London Canary Wharf, Northern Line VNEB,
Prague Central, Milano Centrale, Piazza Garibaldi-Naples, Vienna Central) et nord-américaines (Potomac Yard, NYC Hudson Yards)
et Hong-Kong.
Les gares retenues l’ont été en fonction, d’une part, des opérations de développement commercial mises en œuvre dès
l’origine des projets et, d’autre part, des mécanismes de captation de valeur (notamment sur le plan fiscal, avec l’exemple
du « tax increment financing »).

Le contexte : des gares « accessoires » - dont l’activité principale est le transport - à des gares « capital »
Les fonctions assignées aux gares sont en train de changer. Aujourd’hui on fixe pour les gares, existantes ou futures, des
objectifs ambitieux :
 es gares doivent être une vitrine pour l’activité ferroviaire. Même si l’avènement du commerce en ligne a réduit
l
l’importance des gares en tant que point de vente, elles restent un canal essentiel de vente et de promotion des activités
de transport à destination des passagers. Plus largement, les gares en tant qu’ouvrages doivent participer à l’identité et à
l’image de l’activité de transport qu’elles servent.
 es gares doivent être un facteur d’efficacité du voyage et contribuer à l’insertion du transport ferroviaire dans les
L
chaînes de déplacement multimodal sur les territoires locaux, métropolitains et nationaux.
 es gares doivent contribuer à l’amélioration de l’expérience usager des voyageurs. Le temps passé en gare représente
L
jusqu’à 30% du temps de voyage. Au-delà des services fondamentaux que les usagers attendent des gares : sécurité,
information, confort, il devient fondamental pour les gares de se transformer en «lieux de vie» et d’offrir aux usagers une
palette de services permettant d’optimiser le temps passé en gare.
 es gares doivent devenir un élément clé de l’environnement urbain dans lequel elles s’insèrent. Elles sont désormais
L
conçues comme des éléments centraux des politiques d’aménagement. En assurant le désenclavement de certains
territoires et la création des nouvelles polarités urbaines, elles doivent permettre de rééquilibrer, de densifier et
d’intensifier le paysage urbain où elles s’implantent.
Les gares sont le principal point d’interaction entre la ville et le rail et l’unique maillon de l’infrastructure
ferroviaire qui permette d’en cristalliser les effets positifs.
Paradoxalement, le montage et le financement des gares semblent avoir fait l’objet de moins d’innovation que celui
d’autres éléments des infrastructures. Ainsi, alors que la construction des voies comme la fourniture du matériel roulant
font l’objet de montages qui reposent sur la valeur d’utilité de ces actifs et se matérialisent par des schémas de type
concessif ou autres PPP, dans lesquels le financement de ces actifs repose sur leur capacité à générer de la valeur, le
financement des gares, en France, repose essentiellement sur les piliers suivants :
 nancement par l’opérateur du réseau / du service ;
fi
 ubvention par les collectivités territoriales sur lesquelles les gares sont implantées.
s
Ces modes de financement peuvent sembler pertinents tant que les gares sont perçues comme des accessoires à
l’activité principale de transport. Mais ils se heurtent d’une part aux contraintes pesant sur les finances publiques et
sont d’autre part en contradiction avec l’importance croissante attribuée aux gares dans les développements futurs – et les
coûts qui en découlent.


sommaire

Partie 1 Pistes de réflexion

04

Partie 2 Exemples internationaux

06

La captation de valeur

07

Le TIF

07

Le développement conjoint

11

Enseignements

12

Partie 3 La contribution de l’activité commerciale

Choix de l’opérateur

Conditions

2 / La Fabrique de la Cité

14
16
16

Partie 4 Synthèse 17

Partie 5 Annexes 18

Hudson Yards, New York

Canary Wharf, Londres

Northern Line - VNEB, Londres

Potomac Yard, Etats-Unis

Vienna Central

Prague Centrale

Milano Centrale

Piazza Garibaldi, Naples

Hong Kong – le réseau ferroviaire de la MTRC

Auteurs de l’étude

19
24
30
34
40
46
52
58
62

66

Remerciements

68

69

Les dernières publications de La Fabrique de la Cité


1


Pistes
de reflexion

Pistes de réflexion
Le sujet du financement des gares, loin d’être spécifique à la France, a donné lieu depuis les années 1990 à de
nombreuses réflexions et approches novatrices à travers le monde. Ces réflexions s’articulent autour des principaux
axes suivants qui seront explorés dans cette étude :

a) Monétisation : est-il possible de concevoir les gares, non comme des appendices aux réseaux ferrés, mais comme des
objets économiques propres et, par conséquent, d’asseoir leur financement sur leur capacité à générer des revenus à
travers :
 la monétisation des services rendus aux opérateurs et/ou ;

 le développement des revenus provenant d’activités de commerce et de services ?

b) Captation de valeur : dans la mesure où les gares sont appelées à profondément modifier l’environnement dans
lequel elles s’insèrent, et à générer une série d’impacts positifs (dans l’idéal) pour une multitude d’acteurs, comment
est-il possible de capter une partie de cette valeur générée à la fois en termes d’accroissement de la valeur foncière et
d’autres «externalités positives» et d’utiliser cette valeur pour contribuer au financement de la gare ?
c) Montage financier : dans la continuation des deux points précédents, quelles structures utiliser afin d’accroître
l’implication du secteur privé dans le financement des gares et notamment ouvrir aux projets de gare, l’accès aux marchés
de capitaux ?
Cette étude se penche sur plusieurs cas d’application de ces solutions à travers le monde et sur les facteurs spécifiques
qui ont permis leur mise en œuvre. Les gares ayant fait l’objet d’une étude détaillée sont :

Nom

Projet

Type

Spécificité

Canary Wharf (UK)

Construction

Train léger

Financement partiellement assuré par un développeur immobilier, également constructeur de la
gare. Solde du financement couvert par une série
d’instruments fiscaux.

Hudson Yards (US)

Construction

Ligne et gare de métro

Financement obligataire porté par une SPV publique
en risque projet (partiel). Remboursement entièrement assuré par un schéma de TIF.

Milano Centrale (IT)

Rénovation

Train

Rénovation de la gare financée par l’exploitant des
surfaces commerciales et mise en place de concepts
commerciaux novateurs.

Piazza GaribaldiNaples (IT)

Construction

Métro

Construction d’une partie de la station de métro
financée par l’exploitant des surfaces commerciales.
Intégration train / métro.

Potomac Yard (US)

Construction

Métro

Financement partiellement assuré par un développeur immobilier – qui a influé sur le choix du site
de la gare. Emission obligataire par la ville remboursée partiellement par un schéma de TIF.

Prague Central (CZ)

Rénovation

Train

Rénovation de la gare financée par l’exploitant des
surfaces commerciales.

Vienne Central (AU)

Construction

Train

Construction de la gare partiellement financée par le
produit du développement immobilier dans le cadre
de la regénération d’un quartier entier de la ville.

VNEB (UK)

Construction

Ligne et gare de métro

Définition d’un «special district» dont les recettes
fiscales seront allouées au financement des infrastructures ferroviaire.


2


Exemples
internationaux

Exemples internationaux
La Captation de valeur
La « captation de valeur » semble être le point le plus
riche de potentialités et fait l’objet d’une abondante
littérature théorique. C’est pourtant celui dont
l’application pratique parait la moins aisée et les exemples
aboutis sont rares.
Les outils de «captation» existants – en théorie tout au
moins – peuvent être catégorisés comme suit :
 e «Tax Increment Financing» («TIF») représente le moyen
l
le plus évident de captation de la valeur : l’implantation
d’une gare générant une augmentation de la valeur des
activités environnantes, cela doit se traduire par une
augmentation automatique des recettes fiscales.
 e «Joint Property Development», ou développement
L
conjoint, s’applique au cas où le développeur de la gare
dispose d’une emprise immobilière (autour / au-dessus
de la gare elle-même) dont la jouissance est accordée
à un développeur privé qui va en contrepartie assurer la
construction de la gare ou en financer tout ou partie.
 ’autres formes de captation peuvent exister,
D
comme celles consistant à accorder au développeur
de l’infrastructure ferroviaire des prérogatives
«d’aménageur» sur les zones contigües à l’infrastructure.

Le «Tax Increment financing» (TIF)
Ce qui fonctionne…
Il convient en préambule de définir précisément le TIF
– dont l’interprétation donne régulièrement lieu à de
sérieuses dérives. Dans sa définition stricte, le TIF repose
sur la génération de recettes fiscales additionnelles :
 asées uniquement sur l’augmentation de l’assiette
b
de calcul des taxes, et non sur une augmentation du
taux des taxes, et moins encore sur la création de taxes
additionnelles ;
 ollectées dans un périmètre directement touché par
c
l’ouvrage en question – ce qui dans le cas d’une gare se
limite généralement à quelques centaines de mètres ou
kilomètres comme détaillé plus loin – et non pas levées
au niveau d’une ville entière ou d’une région.

Le TIF n’est pas une idée nouvelle, il a été étudié et mis en
pratique dans le monde anglo-saxon depuis les années
1980, en particulier aux Etats-Unis où la quasi-totalité des
Etats ont mis en place un cadre juridique permettant de
diriger les flux fiscaux additionnels vers le financement
d’un ouvrage spécifique. Il s’agit donc d’une solution
éprouvée, qui a déjà donné lieu à de multiples applications.
Parmi les exemples étudiés, l’application la plus
marquante du TIF comme outil de financement est
Hudson Yards. Cet ancien site industriel, occupé en
son centre par un dépôt ferroviaire, est la zone la moins
développée de Manhattan. Afin de redynamiser le site et d’y
initier un très vaste projet immobilier de plus de 3 millions
de m², la ville de New York a décidé de connecter le
quartier, jusqu’alors isolé, au réseau de métro de la
ville, impliquant un coût de 3 G$ pour prolonger la ligne
n°7 et construire une nouvelle gare terminus. Désireuse de
limiter le recours aux subventions publiques pour ce projet,
la ville a développé un schéma de financement reposant à
plus de 95% sur les PILOT («payment in lieu of taxes») et les
TEP («tax equivalent payment»), c’est-à-dire le transfert
de la taxe foncière payée pour tous les nouveaux
développements sur le site, qui s’étend sur environ 1,5
km², à une entité spéciale en charge du financement du
projet.
Il s’agit ici d’un pur projet de TIF – si l’on excepte une partie
marginale des TEP qui s’appliquent à des bâtiments déjà
construits et constituent donc plutôt une appropriation de
revenu fiscal existant.
De surcroît, ce développement a fait l’objet d’une approche
de financement de projet, puisque le financement a été
réalisé à travers une émission obligataire portée par une
entité spécifique et que le service de la dette repose
exclusivement sur la capacité de cette entité à générer
des revenus suffisants – la ville de New York ayant apporté
une garantie partielle portant uniquement sur les intérêts.
Le cas de Potomac Yard est également représentatif.
des TIF. Situé à Alexandria, dans la banlieue nord de
Washington DC, ce site d’une ancienne gare de triage
s’étendant sur environ 1,5 km² était utilisé depuis le début
des années 2000 comme zone commerciale, et voyait
son développement limité par l’absence de connexion au


réseau de transport de Washington. Sous l’impulsion de la
ville d’Alexandria et d’un développeur immobilier, le plan
d’occupation du site a été redéfini afin de permettre le
développement de 750.000 m² de bureaux et commerces
au lieu des 60.000 m² existants, ce redéveloppement
étant conditionné à la construction d’une gare sur la ligne
de métro qui rejoint Alexandria à Washington et passe
sous le site. Le plan établi par la ville prévoit que le
remboursement de la dette contractée pour construire
la gare (ainsi que la contribution payée à l’opérateur
du métro) seront couverts à 45% par l’augmentation
des taxes foncières induites par le développement des
nouvelles surfaces.
L’exemple de Vauxhal Nine Elms Battersea («VNEB»)
dans l’est de Londres est un autre exemple de
TIF, quoique partiel. Dans le cadre de la régénération
de ce quartier de friche industrielle dont le cœur est
l’emblématique station électrique de Battersea (destiné
à être transformé en logements), les autorités locales ont
initié des investissements d’infrastructure de près plus
de 900 m£, dont 563 m£ pour l’extension de la ligne de
métro «Northern Line» et la construction de deux gares. Le
financement de cette infrastructure est basé sur la mise
en place d’une «enterprise zone» au sein de laquelle les
taxes foncières payées par les entreprises seront utilisées
pour servir la dette contractée par la municipalité. La gare
de Canary Wharf à Londres sera partiellement financée par
le même schéma. Il convient cependant de remarquer que,
dans les exemples anglais, les taxes sur lesquelles repose
le TIF sont des taxes spéciales fixées à la discrétion des
autorités.

Ces exemples d’application font apparaître des
caractéristiques communes :

Choix du site
Comme l’on peut instinctivement s’y attendre, le TIF n’est
efficace que s’il est appliqué à des sites spécifiques, la
difficulté consistant à trouver le point d’équilibre entre :
 ne gare construite dans une zone déjà très développée
u
et où le potentiel de création de valeur aurait déjà été
largement épuisé, et ;
 ne gare construite dans un site trop isolé pour que la
u


seule présence de ladite gare puisse générer un effet
d’attraction.
Les exemples étudiés se trouvent tous :
 ans des sites à proximité immédiate d’une zone à très
d
fort pouvoir d’attraction : le site de Potomac Yard est à
moins de cinq kilomètres en ligne droite du centre de
Washington DC et de la Maison Blanche, le projet de
Hudson Yard a été développé au centre de Manhattan,
l’une des zones de bureaux les plus denses des EtatsUnis, la gare de Canary Wharf est développée dans le
quartier des docks qui est l’un des nouveaux centres
financiers de Londres.
 ans des sites présentant une sous-valorisation
D
flagrante par rapports aux zones environnantes,
typiquement des friches industrielles : le site de Hudson
Yard recouvre un dépôt ferroviaire et d’anciens chantiers,
la gare de Potomac Yard sera construite à l’emplacement
d’une immense gare de triage, Canary Wharf sur ce qui
était jusqu’aux années 80 les docks de Londres.
La mise en place d’un schéma de TIF, pour être efficace,
semble donc devoir être un choix opportuniste, conditionné
à l’existence d’un faisceau de paramètres préexistants sur le
site envisagé.

Impact sur le financement
Le TIF fait l’objet d’applications concrètes et, dans certaines
circonstances exceptionnelles, peut servir d’unique
source de financement à une nouvelle gare.
Le succès d’un schéma de TIF repose cependant sur
la réalisation d’hypothèses qui sont, par essence,
imprévisibles, à savoir : l’accroissement de l’attractivité
du site pour les développeurs et/ou l’augmentation
de la valeur foncière des constructions sur le site. De
surcroît, les schémas de TIF s’appliquant parfois seulement
aux entreprises (c’est le cas des exemples anglais),
conditionnent donc le succès du montage au mix industrie
/ bureau / résidentiel s’implantant sur le site.
L’impact réel de la construction d’une gare sur
l’attractivité de la zone environnante ne peut être
anticipé de manière fiable.

De même, l’impact de la construction d’une nouvelle gare
sur la valeur des biens immobiliers environnants a fait
l’objet de multiples études statistiques empiriques. Ces
études concluent quasiment toutes à l’effet positif de
la présence d’une gare sur la valeur des habitations,
dans un périmètre allant de 100 ou 200 m (en deçà,
les nuisances liées à la gare surpassent les avantages)
à plusieurs kilomètres (voire 15 ou 20). Les auteurs
de ces études s’accordent cependant à reconnaître que
les approches holistiques utilisées ne peuvent capturer
l’intégralité des paramètres déterminant la valeur des
biens, et le résultats de ces études varient de manière très
conséquente, les gains de valeur obtenus à proximité d’une
nouvelle gare variant de presque nuls à 50%, l’amplitude
de la variation étant encore accentuée par plusieurs
paramètres comme le type ou la taille de la gare.

Le cas de VNEB est également symptomatique.
Contrairement aux cas de Hudson Yards ou Potomac
Yard, les prévisions de recettes faisaient ressortir des
ratios de couverture entre revenus fiscaux et service de la
dette assez tendus. Les collectivités locales concernées
n’ont pas été en mesure de recourir aux marchés de
financement privés pour ce projet et c’est finalement le
gouvernement britannique qui fournira le financement
aux collectivités, le remboursement de ce prêt reposant lui
sur le schéma défini plus haut.
Les marchés financiers semblent donc aujourd’hui encore
assez méfiants vis-à-vis des schémas de TIF – le manque
de références pour ce type de structure expliquant sans
doute en partie cette méfiance.

Le projet de Hudson Yards, l’un des seuls sur lesquels les
résultats concrets puissent être mesurés, a ainsi subi deux
contrecoups majeurs :
 a crise financière mondiale a amené le premier
l
développeur pressenti du site à se retirer, obligeant la
municipalité à en choisir un nouveau, ce qui a fait prendre
au développement du quartier plusieurs années de
retard ;
 algré l’attractivité a priori très élevée de la zone, ce
m
nouveau développeur a négocié des exonérations de
taxe foncière sur les premiers immeubles construits,
exonérations qui auront un impact direct sur le montant
de PILOT collectés.
Ces éléments ont mathématiquement réduit les revenus du
projet, ce qui a obligé la ville de New York à subventionner
le projet à hauteur de plus de 200 m€ pour les premières
années, contrevenant ainsi à la philosophie initialement
définie.
Le TIF est donc porteur d’une importante dimension
de risque, même sur un site a priori exceptionnel
comme celui de Manhattan. Ce risque a logiquement un
impact sur la possibilité de faire reposer le financement
d’un projet sur un schéma de TIF. Dans le cas de Hudson
Yards par exemple, bien que les revenus fiscaux anticipés
représentent plus de trois fois le service de la dette, et que
l’émission obligataire ait fait l’objet d’une garantie partielle
à la fois par une assurance monoline et par la ville de New
York, les obligations émises pour le projet ont fait l’objet
d’une notation financière très inférieure à celle de la ville
(A- contre AA), ce qui a eu un impact direct sur le coût de
financement du projet.


Limites et acceptabilité
A l’exception notable de Hudson Yards, il existe peu
d’exemples de projet intégralement financé par un
schéma de TIF, ce dernier venant généralement en
complément d’autres sources, souvent fiscales.
Le projet de Potomac Yard a ainsi fait l’objet d’un TIF d’une
part – les développeurs payant une taxe foncière «normale»
sur les projets futurs, mais également d’une taxe spéciale
collectée dans un «special tax district» défini autour de la
gare.
Le projet de Canary Wharf à Londres, bien que présenté
initialement comme étant une application du principe
du TIF repose en fait essentiellement sur la mise en
place de nouvelles taxes collectées uniquement sur le
quartier de la gare.
Cette mixité des schémas peut amener des problèmes
d’acceptabilité, les populations soumises aux taxes ne
faisant pas nécessairement la différence entre le TIF et
les taxes spéciales. Ainsi, le projet de Potomac Yard a été
retardé par la fronde des habitants de Green Park, seul
quartier du site déjà construit, qui ont refusé d’être intégrés
dans le «special tax district» et ont remis en cause l’utilité
du projet. Même le projet de Hudson Yards, reposant
pourtant sur un véritable TIF, a fait l’objet de réticences liées
à sa dimension fiscale, réticences d’ailleurs contradictoires
puisque :
 e développeur immobilier d’une part, a réclamé des
l
exonérations fiscales supplémentaires, considérant que
d’autres zones en développement offraient des conditions
plus favorables ;
 n parallèle, des mouvements citoyens ont critiqué
e
l’initiative de la ville, considérant que les exonérations
fiscales accordées revenaient au final à faire
subventionner par le public un développement immobilier
privé…


Comme tout instrument fiscal, le TIF est donc un outil
dont l’acceptabilité peut poser problème, et dont la
mise en place doit faire l’objet de consultations très en
amont et d’une communication intense afin de vaincre
les réticences publiques.

Ce qui ne fonctionne pas (encore…)
Bien que ce type de montage soit abondamment décrit
dans la littérature, il n’a pas été possible d’identifier, dans
le cadre de cette étude, de montage de TIF reposant sur
autre chose que la valeur foncière des biens. En particulier,
des outils qui permettraient de capter une partie de
l’augmentation de chiffres d’affaires des entreprises
générée par la gare ne semblent pas avoir été mis en
place à ce jour.
De même, il convient de noter que les exemples de TIF
identifiés reposent bien plus largement sur l’accroissement
des surfaces construites autour de la gare que sur une
augmentation de la valeur foncière, les outils de mesure
et de capture de cette augmentation restant délicats à
mettre en place.

Le développement conjoint
Le terme de développement conjoint s’applique à des
cas où, dans le cadre du développement de la gare, un
partenaire privé immobilier reçoit le droit de développer
une partie du site (autour de la gare si l’emprise existe,
ou au dessus de la gare) et, en échange, participe à la
construction de la gare soit à travers une contribution
financière, soit à travers une contribution en nature
(typiquement en construisant la gare).
Ainsi, dans le cas de la gare de Canary Wharf, le
développeur Canary Wharf Group («CWG») a apporté une
contribution financière de 150 M£ pour la construction de
la gare. En contrepartie, CWG retire deux avantages :
 a possibilité de poursuivre le développement du
l
quartier de Canary Wharf, pour lequel les transports
en commun sont aujourd’hui devenus un véritable
goulet d’étranglement. Avec l’arrivée de la nouvelle gare,
CWG estime pouvoir augmenter de 50% les surfaces de
bureaux sur le site.
 WG a reçu le droit de construire et d’exploiter un centre
C
commercial de quatre étages situé directement au dessus
de la gare.
Le cas de la nouvelle gare de Vienne, Vienna
Hauptbahnhof, représente également un exemple de
développement conjoint, où le financement de la
gare sera assuré pour près de la moitié par le produit
de la vente à des développeurs privés des terrains
environnant la gare. Ces terrains, qui appartenaient
historiquement à l’opérateur ferroviaire, ont été libérés
grâce au réaménagement de l’infrastructure ferroviaire, et
notamment le remplacement de deux gares terminus par
une gare de passage.
Le cas de Potomac Yard représente une forme différente de
développement conjoint. Dans ce cas, PCYR, développeur
de la principale parcelle du site, a accepté de payer une
contribution de 80 m$ pour supporter le financement de
la gare (sur environ 250 m$ de coûts prévus), à la condition
que la gare ne soit pas implantée sur le site initialement
prévu, mais quelques centaines de mètres plus au nord, à
proximité immédiate de sa parcelle.
Le cas de Woolwich Crossrail (non détaillé ici) est également
représentatif. Pour convaincre TfL d’implanter une station
– non prévue à l’origine dans les plans de Crossrail – à
proximité de son projet résidentiel, le promoteur Berkeley
Homes a accepté de réaliser gratuitement la construction
d’une partie de la gare - la partie bâtiment, hors
infrastructure - recevant également au passage le droit de
construire un centre commercial au dessus du bâtiment
principal.

A Honk Kong, l’opérateur ferroviaire MTRC a érigé la
captation de valeur immobilière en business model
selon le schéma suivant : l’administration de Honk Kong
vend à MTRC des terrains autour de l’emplacement de ses
futures gares à un prix «standard». MTRC vend ensuite ses
terrains à des investisseurs privés à une valeur qui tient
compte de la plus value induite par la présence de la gare.
Les plus value ainsi réalisées, associées aux diverses
activités immobilières de MTRC, représentent plus de la
moitié des revenus de la société.

Avantages et limites
Le schéma du développement conjoint présente plusieurs
avantages évidents :
 la différence du TIF, où la captation de valeur produit
à
ses effets après la construction de l’ouvrage, induisant
donc une dimension critique d’incertitude, les schémas
de développement conjoint permettent – pour la
personne publique tout au moins – de bénéficier d’un
support financier dès la construction, le partenaire
privé prenant en charge une partie de la construction,
ou des coûts de construction, dès les phases initiales.
 ans la mesure où le partenaire privé prend en charge
D
la construction (ou une partie de la construction), les
projets de développement conjoint permettent, au même
titre qu’un PPP, de transférer une partie du risque de
construction sur un partenaire privé et de bénéficier
de l’expertise technique de ce partenaire. L’exemple de
Canary Wharf est emblématique à cet égard :
- alors que les estimations initiales de Transport

for London pour la construction de cette gare –
techniquement complexe car partiellement immergée –
avoisinaient le milliard de £, CWG a proposé un concept
différent permettant de réduire quasiment de moitié les
coûts estimés (effet accentué, il est vrai, par la baisse
générale des coûts de construction entre les premières
estimations et le chiffrage final).
- En tant que constructeur de la gare, CWG a de

surcroît accepté de supporter intégralement les
risques de surcoût par rapport au budget initial
(et, symétriquement, de bénéficier d’éventuelles
économies).


Comme le TIF cependant, le développement conjoint
semble n’être un modèle viable que dans des cas
particuliers, à savoir des sites présentant :
 n potentiel de développement commercial fort,
u
conditionné par le volume de trafic et l’environnement
commercial existant ;
 ne disponibilité limitée de terrains dans la zone de la
u
gare rendant attractif pour un développeur le fait de
s’associer au développement de la gare, avec les coûts
et les contraintes que cela peut entraîner, plutôt que de
s’implanter sur un autre site.
Le cas de la gare de Vienne, où l’opérateur ferroviaire
disposait d’une très vaste emprise foncière autour de la
gare, est exceptionnel, et peut justifier le développement
d’un tel schéma.
Dans la plupart des autres cas, où la seule emprise que le
développeur de la gare peut tenter de valoriser est l’espace
au-dessus de la gare ainsi que les environs immédiats
(généralement autour / en dessous des voies), la capacité
contributive d’un tel montage est nécessairement limitée.
Seuls des sites exceptionnels, tels que les centres-villes
congestionnés des métropoles asiatiques ou des sites à des
fortes valeurs comme Manhattan semblent pouvoir justifier
la construction d’immeubles directement au-dessus
des gares, dont les coûts de construction peuvent être
extrêmement élevés. A titre d’exemple, le coût de réalisation
d’une plateforme en béton couvrant la gare de dépôt de
Hudson Yard et destinée à supporter de futurs immeubles
est estimé à plus de 700 m$.
Des projets similaires menés dans des zones moins denses
ont peu de chance d’aboutir. Ainsi, le projet Emonika
visant à construire un immeuble de bureaux au-dessus
de la future gare de Ljubljana, en Slovénie, n’a pas été en
mesure de séduire les investisseurs du fait notamment, des
surcoûts entraînés par la complexité technique du projet
qui ne pouvaient être justifiés au vu de la valeur des terrains
dans la zone.


enseignements
L’analyse des projets de captation de valeur, présentée
dans cette étude, permet de mettre en évidence plusieurs
caractéristiques communes en termes de gouvernance
des projets :

Implication du secteur privé
Dans la majorité des cas, il est à noter que le secteur privé
a été impliqué très en amont du projet, quand il n’en n’a
pas été l’initiateur :
 WG travaille avec Transport for London au projet
C
Crossrail, et à la gare de Canary Wharf en particulier,
depuis les années 1990 pour un projet qui verra
finalement le jour dans les années 2010.
 PYR pousse à la redéfinition du plan d’occupation de
C
Potomac Yard depuis plus de 10 ans.
 ans le cas de Woolwich, le promoteur Berkeley Homes
D
a fini par convaincre TfL d’implanter une gare sur un site
qui n’avait pas été initialement envisagé sur le tracé de
Crossrail.
Parmi les cas étudiés, seuls Hudson Yards et Vienna
Hauptbanhof semblent être des exceptions pour
lesquelles la personne publique a initié un projet en
anticipant l’intérêt futur d’éventuels développeurs
privés. L’exemple de Hudson Yards a cependant montré
que cet anticipation peut s’avérer être un exercice périlleux,
quelle que soit la qualité du site, le développement ayant
pris plusieurs années de retard sur les plans initiaux.
Sauf exception, les schémas de captation de valeur
étudiés apparaissent comme un choix plus opportuniste
que volontariste de la part de la personne publique
qui réagit soit à la pression d’un partenaire privé
identifié longtemps en amont, soit à la présence de
caractéristiques exceptionnelles sur un site donné.

Structures de décision allégées
Les cas étudiés mettent souvent en jeu des structures de
décisions inhabituellement compactes côté public, certains
acteurs s’octroyant parfois des prérogatives qui n’étaient
pas initialement les leurs :
 a ville d’Alexandria a pris la décision de renoncer à
l
d’éventuelles subventions nationales ou fédérales pour
le projet de Potomac Yard, s’affranchissant ainsi de
plusieurs niveaux de consultation et d’autorisation de la
part des autorités gérant ces subventions. L’ensemble
du projet a été mené par un groupe de travail incluant
des représentants de la municipalité, des professionnels
concernés et des administrés de la ville.

Les projets de captation de valeur sont par essence
complexes, de grande dimension et inscrits dans la
durée. Ils requièrent de la part des acteurs publics une
vision stratégique stable, une définition des rôles claire et la
mise en place de cadres contractuels précis qui garantiront
le respect des obligations des partenaires impliqués à long
terme.

 ans le cas de Hudson Yards, la ville de New York,
D
poussée par la volonté du maire de mener le projet à
terme, a structuré le projet de manière à impliquer au
minimum l’Etat de New York et a pris des décisions
d’investissement qui étaient normalement du ressort de
la Metropolitan Transport Authority.
De telles structures de décision réduites semblent
les plus à même d’apporter l’agilité et la flexibilité
nécessaires au développement de ces montages qui
impliquent quasi systématiquement des phases de
négociations directes avec les partenaires privés.
Les exemples européens montrent que de tels schémas
peuvent également être développés par des structures
publiques «classiques», le projet Crossrail ayant ainsi
impliqué coté public le Trésor britannique, le Department
for Transport, TfL, le cabinet du maire de Londres, Network
Rail et Cross London Rail Link. La multiplication des acteurs
a cependant vraisemblablement contribué à la durée – près
de 20 ans – entre la genèse du projet et le début de son
développement. Il aura de même fallu 16 ans pour que
ÖBB et la ville de Vienne parviennent à formaliser les bases
juridiques du projet de nouvelle gare.


3


La contribution
de l’activité
commerciale

La contribution de l’activité commerciale
En ce qui concerne les possibilités de contribution de
l’activité commerciale, une question peut résumer la
difficulté : pourquoi deux infrastructures fondamentalement
si comparables qu’une gare et un aéroport font elles
l’objet d’approches si divergentes en matière d’équilibre
économique et de financement ? Un aéroport est
généralement perçu comme un objet économique ayant
une vie propre, pouvant être exploité en tant que tel par un
opérateur privé – qui pourra le construire et le financer –
générer des bénéfices et, à partir d’une certaine taille, des
revenus non négligeables sous forme de redevances pour la
collectivité qui l’héberge. Ce qui semble être la définition en
creux de la situation des gares.
Les raisons fondamentales qui font que le modèle
aéroportuaire n’est pas transposable aux gares sont a
priori les suivantes :
 e mode de consommation du voyage ferroviaire est peu
l
propice au développement d’activités commerciales, du
fait notamment de la brièveté du séjour en gare.
 ’hétérogénéité des usagers des transports ferroviaires,
L
en terme de besoins comme de pouvoir d’achat, rend
difficile un ciblage commercial efficace.
 ’organisation architecturale des gares « historiques »,
L
entièrement tournées vers l’activité ferroviaire offre des
espaces peu adaptés aux activités commerciales.
 ’implication historique des opérateurs de transport
L
ferroviaire dans l’exploitation des gares, et le rôle de
service public généralement attribué au transport
ferroviaire, n’ont pas permis de développer un système
équilibré de rémunération des gares pour les services
rendus aux opérateurs.
Les gares présentent pourtant des avantages en termes
de développement des activités commerciales par
rapport aux aéroports, notamment leur situation souvent
centrale, qui permet d’attirer des clients qui ne sont pas
nécessairement des voyageurs, et la fréquence de passages
des usagers qui permet, par exemple, d’offrir des produits
frais.

De nombreux pays ont ainsi initié une campagne
de revitalisation de leurs gares reposant en partie
sur le développement d’activités commerciales. En
Europe, l’initiateur en la matière a été l’Allemagne, où
Deutsche Bahn a créé dès les années 1990 une filiale
spécialisée en charge de la commercialisation des gares
et ayant développé plusieurs gares pionnières en matière
d’exploitation commerciale, comme celles de Leipzig ou de
Berlin.
L’Italie a suivi la même démarche dans les années 1990
mais, à la différence de l’Allemagne, a introduit une
dimension de privatisation qui a abouti à la création de
la société Grandi Stazioni, en charge de la rénovation et
de la gestion commerciale des grandes gares du pays.
Grandi Stazioni appartient pour partie à un consortium
privé regroupant entre autre Benetton et Real Estate
Gruppo Pirelli, ainsi que la SNCF. La première réalisation
emblématique de Grandi Stazioni a été la rénovation de
la gare de Rome Termini, qui a transformé cette gare en
une galerie commerciale de plus de 170 enseignes.
D’autres pays européens ont suivi, dont le Royaume-Uni
et, plus récemment, la France avec le développement
d’activités commerciales dans certaines gares parisiennes
et de grandes gares de province.
Il est intéressant de voir dans quelle mesure le
développement d’activités commerciales peut être
utilisé comme support au financement des gares.
Des exemples existent. Ainsi Ceské dráhy («CD»), l’opérateur
ferroviaire Tchèque, s’est trouvé au début des années
2000 face à la nécessité de rénover la gare centrale de
Prague dont le bâtiment historique ne pouvait plus faire
face au flot croissant de voyageurs et de touristes. Ne
disposant pas des ressources suffisantes pour faire face
au coût de la rénovation, estimé à plus de 25 m€, CD a
décidé de sélectionner un partenaire privé qui réaliserait
cette rénovation en échange du droit d’exploiter les
surfaces commerciales de la gare. L’opérateur sélectionné
est parvenu à lever 30 m€ de dette à travers une SPV sur
la base des revenus futurs générés par les 10.000 m² de
surface commerciale dans la gare et ainsi à financer la
rénovation du bâtiment.


La gare Milan Centrale, bâtiment historique emblématique
de la ville, fait partie des 12 gares italiennes dont Grandi
Stazioni («GS») gère la rénovation et l’exploitation
commerciale. La gare a subi une rénovation majeure
incluant la création de 26.000 m² de surfaces commerciales
et une complète réorganisation des flux. Cette rénovation
a permis à la gare d’atteindre aux meilleurs emplacements
des niveaux de chiffre d’affaire par m² qui sont proches de
ceux de grands aéroports. GS finance plus de la moitié du
coût de la rénovation des gares, grâce aux revenus tirés
des gares déjà rénovées et à des emprunts basés sur les
futurs revenus des activités commerciales. De même, GS
a financé une grande partie de la construction de la gare
de métro Piazza Garibaldi à Naples en payant en avance à
l’opérateur de métro l’intégralité des 35 ans de loyers dus
pour l’utilisation des surfaces commerciales.
Il faut cependant noter que ces exemples concernent tous
la rénovation ou la construction partielle d’une gare. Il n’a
pas été possible d’identifier un projet de construction d’une
gare dont le financement aurait entièrement reposé sur les
revenus futurs des activités commerciales.

Choix de l’opérateur
Le développement d’activités commerciales dans une gare
est une expertise particulière qui nécessite de maîtriser à
la fois la logique de la distribution de détail et celle des
flux de transports. Les développements récents en Europe
sont pratiquement tous le fait d’opérateurs spécialisés
combinant souvent les compétences de spécialistes de
la distribution et d’opérateurs ferroviaires (tels Grandi
Stazioni, présenté plus haut, Vialia, joint venture entre Renfe
et Riofisa ou ECE).
La capacité de l’opérateur à mener à bien le développement
de l’activité commerciale est un élément essentiel de la
bancabilité du projet et de la capacité à faire reposer le
financement sur les futurs revenus commerciaux.
Il existe en effet des exemples d’échec de développement
commercial liés essentiellement à l’inexpérience
des opérateurs. Ainsi, les premières tentatives de
développement de la gare Atocha à Madrid, réalisé par
Renfe seule, ont-ils produit des résultats très décevant,
poussant Renfe par la suite à s’associer à Riofisa,
développeur immobilier et commercial.


L’exemple de Prague montre qu’un projet correctement
structuré et porté par un opérateur crédible peut obtenir
le support des marchés financiers. Ce projet ayant en
l’occurrence été financé dans des conditions très favorables
pour l’Europe Centrale, bien qu’à travers un montage
partiellement sans recours. Les prêteurs ont cependant
conditionné les tirages sur les crédits à l’ouverture effective
des surfaces (la rénovation ayant été réalisée par phases)
afin de s’assurer que le développement commercial suivait
bien les plans définis.

Conditions
Le développement d’activités commerciales en gare
répond à un certains nombre de critères, le premier étant
évidemment celui de la taille et du volume de trafic
passagers. Les opérateurs interrogés dans le cadre de
cette étude s’accordent sur le fait qu’un volume de trafic
minimum de l’ordre de 50.000 passagers / jours est un
pré-requis pour développer une activité commerciale
«bancable».
Cela ne signifie évidemment pas que des activités
commerciales ne puissent pas être développées dans
des gares plus petites, mais la taille critique mentionnée
ci-dessus est le seuil à partir duquel une partie du
financement peut être levée sur la base des revenus
commerciaux.
Après une décennie « d’expérimentations », les opérateurs
semblent également être parvenus à la définition de ratios
types, que l’on retrouve dans la majorité des cas analysés,
en termes de surfaces commerciales et d’investissement
par passager (respectivement environ 0,1 – 0,15 m² de
surface commerciale par passager / jour et environ 350 –
400€ de capex par passagers / jour).

Synthèse
De nombreux exemples de gares dont le financement fait appel à des sources
autres que les fonds publics existent. S’il est très rare qu’une unique solution puisse
suffire à assurer le financement d’une gare, les instruments décrits dans cette étude
peuvent contribuer à réduire – en partie, voire en totalité– le recours aux finances
publiques.
La perception des gares est en train d’évoluer, et la transformation progressive des gares
de «lieux de transit» en «lieux de vie» s’accompagne d’une montée en puissance de leur
capacité à générer des revenus d’activités commerciales, comme le montrent notamment
les exemples italiens ou anglais. Cette transformation peut être un support précieux au
financement des gares qui peut s’adosser, au moins pour partie, aux revenus futurs de ces
activités.
La captation de valeur, à travers des instruments fiscaux ou par négociation directe, peut
s’avérer un instrument extrêmement puissant. L’étude des exemples montre cependant
que les possibilités de mise en place de telles solutions dépendent d’un faisceau de
paramètres qui sont hors de contrôle de la personne publique : intérêt préexistant des
acteurs privés, caractéristiques de la zone d’implantation, volume de trafic attendu…
L’identification et la mise en place de tels instruments requièrent de la part de la personne
publique à la fois de grandes facultés d’adaptation, de prise de décision et la capacité
à définir et poursuivre dans la durée des plans stratégiques pour des projets de grande
dimension.
Cependant, les marchés financiers semblent n’être pas encore totalement prêts à
concevoir les gares, à l’instar des aéroports, comme des actifs commerciaux autonomes et
il reste délicat de faire intégralement reposer le financement d’une gare sur un modèle «en
risque projet» comme le montrent notamment les exemples de TIF étudiés ici. D’ici à ce
que cette perception change, le développement du financement des gares repose sur un
équilibre délicat entre modèle «commercial» et support des pouvoirs publics.


5


Annexes

1. Hudson Yards, New York
Marchés de capitaux et sources de financement innovantes pour soutenir l’extension
de la ligne de métro 7 dans « Manhattan’s last frontier »

Hudson Yards, une zone de 150 hectares à l’ouest
de Manhattan, est longtemps restée à l’écart du
développement de la ville. Défini au milieu des années
2000 comme un objectif de développement prioritaire par
la ville de New York, et qualifié par le maire Rudy Giuliani
de « Manhattan’s last frontier », le quartier de Hudson Yards a
fait l’objet d’un gigantesque programme de développement
visant notamment à pallier la pénurie de bureaux à
Manhattan à travers la construction de 2,4 millions de m2
de nouveaux bureaux, ainsi que de 20 000 logements et
plus de 400 000 m² de commerces et d’hôtels.
De surcroit, le développement de la zone située au-dessus
du dépôt ferroviaire du Western Rail Yard (rendu possible
par un changement du plan d’occupation en 2009)
permettra la construction de 1,2 million de m2 additionnels
de bureaux, de logements et d’espaces commerciaux et
culturels.

Prolongement de la ligne 7
Le raccordement du quartier de Hudson Yards au réseau
de métro fait partie intégrante du programme, l’absence de
transports en commun étant considérée comme l’une des
raisons majeures du non développement de ce quartier. Il a
donc été décidé dès 2002 de prolonger la ligne 7 du métro
de New York de 2,4 km vers l’ouest afin de l’étendre jusqu’à
une nouvelle gare terminus dans le quartier de Hudson
Yards. L’objectif est de mettre en service cette nouvelle
section en 2014.

Financement de la ligne
Alors que le financement du développement immobilier
sera confié à des développeurs privés, la ville de New York
a été contrainte de subvenir au financement de l’extension
de la ligne. L’infrastructure du métro new yorkais est la
propriété de la Metropolitan Transportation Authority (MTA),
qui le loue à la New York City Transit Authority (NYCTA), sa
filiale en charge de l’exploitation et de l’entretien du métro.
La NYCTA et la MTA sont subventionnées par l’État et la ville
de New York. Aucune subvention gouvernementale directe
n’étant disponible pour le projet, le financement devait
reposer sur des sources uniquement locales.
En 2007, les coûts totaux du programme de réaménagement
de Hudson Yards étaient estimés à 3 G$, dont 2,1 pour
la construction de la ligne et de la gare et 900 m$ pour
l’acquisition des terrains et l’aménagement des espaces
publics.
Contrairement à la pratique habituelle des villes
américaines, qui émettent des obligations en leur nom,
il a été décidé pour ce projet de créer un véhicule
de financement spécifique qui serait le porteur
du financement. Ce véhicule est la Hudson Yards
Infrastructure Corporation (« HYIC»), elle-même
rattachée à la Hudson Yards Development Corporation
(«HYDC»), en charge de l’ensemble du projet.


C’est donc la HYIC qui a émis une série d’obligations,
dans le cadre d’un programme d’émissions phasé
pouvant aller jusqu’à 3,5 G$. Conformément au
prospectus, le service de ces obligations doit être assuré par
une série de sources de revenus présentées ci-dessous :

Sources de revenus
1) «Payments in Lieu of Taxes» (“PILOTs”)
Le PILOT est un instrument permettant de substituer à
certaines taxes le paiement à une agence spécifique dans
le cadre du financement d’un projet de développement
urbain. La mise en place d’un PILOT s’accompagne
généralement de mesures d’exonérations fiscales
ciblées qui rendent ce mécanisme intéressant pour les
contribuables.
Dans le cadre du projet Hudson Yards, les PILOTs sont
utilisés comme suit :
 a ville accorde aux développeurs une exonération de taxe
l
foncière dans certaines zones du quartier dont elle veut
favoriser le développement;
 u lieu de la taxe foncière normalement due, les
a
propriétaires versent un PILOT à la New York City
Industrial Development Agency («NCYIDA»). Le montant
versé à la NCYIDA peut être inférieur de 40% au montant
qui serait normalement dû au titre de la taxe foncière –
le montant de la réduction est modulé par la ville en
fonction de sa volonté de promouvoir des zones ou des
types d’investissement donnés. Cette réduction décroît
ensuite progressivement pendant les 20 premières
années d’exploitation, pour finalement disparaître en
année 20.
 a NYCIDA reverse les PILOTs à l’HYIC. Il est à noter que
L
la NCYIDA est une agence de l’Etat de New York, et non
de la ville, et que le reversement des PILOTs a dû faire
l’objet d’un accord tripartite entre cette agence, la ville et
la HYIC.
2) « Tax Equivalency Payments » (TEPs)
Dans le cadre du projet de Hudson Yards, la ville de New
York a prévu de verser à la HYIC un montant équivalent à
la taxe foncière reçue sur les nouveaux développements
ne faisant par partie du programme PILOTs (c’est-à-dire
essentiellement les bâtiments résidentiels et les bâtiments
déjà existants).


3) “Payments in Lieu of Mortgage Recording Taxes”,

“District Improvement Bonus” et “Transferable
Development Rights”
Sur le même principe que pour les PILOTs et les TEPs, le
plan de financement inclut plusieurs transferts de taxes
vers la société de projet dont les taxes d’enregistrement
de l’hypothèque, payées sur les prêts utilisés pour les
constructions. A noter que les taxes sur les hypothèques
seraient normalement perçues par l’Etat de New York, qui
contribue donc ainsi indirectement au financement.
Par ailleurs, la HYIC est habilitée à recevoir de la part des
développeurs des droits de développements, notamment :
 es «District Improvement Bonus», payés sur les
L
constructions dont le coefficient d’occupation des sols
dépasse les niveaux déterminés dans le plan d’occupation
de la zone;
 YIC doit racheter, pour 200 m$, les droits aériens (« Air
H
Right ») de la zone de Eastern Rail Yard à la MTA. Ces
droits doivent ensuite être revendus à des développeurs
souhaitant obtenir un coefficient d’occupation des sols
encore supérieur à celui obtenu grâce aux District
Improvment Bonus.
D’après les études réalisées par la HYIC, les recettes du
projet attendues pour la période 2007 – 2050 sont réparties
de la manière suivante :
Valeur
(G$ courants)

Part
relative

PILOT

21,6

56%

TEP

15,8

41%

PILOTMRT

0,3

1%

DIB

0,9

1%

TDR

0,3

2%

TOTAL

28,6

100%

Ces chiffres appellent plusieurs commentaires :
 es chiffres reposent sur le scénario de référence qui
C
suppose une croissance économique régulière.
Un scénario dit « cyclique », plus conservateur, a été établi,
faisant ressortir un total de recettes de 34,4 G$.
 ’un des paramètres clés de l’estimation est
L
l’augmentation prévue de la valeur des terrains à
Hudson Yards, fixée à 4% par an jusqu’en 2050. Il a été
anticipé que la valeur de la zone serait grandement
soutenue par l’arrivée de la ligne de métro et
l’aménagement des espaces publics. Lors du
démarrage du projet, la valeur moyenne des terrains à
Hudson Yards était en moyenne 50 % inférieure à celle du
reste de Manhattan.

 ctualisés à 5%, les montants estimés représentent
A
plus de 9G$, soit près du triple du montant requis
pour rembourser la dette. Il est donc probable qu’un
mécanisme de reversement à la ville et/ou à la MTA ait
été prévu, bien que non détaillé.
 omme on l’a montré ci-dessus, les PILOTs et les
C
TEPs représentent plus de 95% des recettes attendues
sur l’ensemble de la période. La répartition des
différentes sources de revenus est cependant très variable
dans le temps. Les recettes reposant sur les droits de
développement, notamment, seront majoritairement perçues
pendant les premières années d’exploitation et constituent
la majorité des recettes pendant les 5 premières années du
projet, comme l’illustre le graphique ci-dessous :

2 500 000 000

2 000 000 000

1 500 000 000

1 000 000 000
TDRs
DIB

500 000 000

TEP
PILOTMRTs

L’émission obligataire
La première tranche d’obligations a été émise fin 2006, avec
les caractéristiques suivantes :
Montant

2 G$

Echéance

2047

Coupons

4.5 à 5% - à noter que les intérêts sur ce
type d’obligations sont exonérés d’impôt

Paiement des
coupons

Remboursement

annuel
A maturité, mais sculpté en fonction
de l’atteinte de certains ratios (i.e. si
le ratio de couverture de la dette dépasse
125%, HYIC doit procéder
à des remboursements anticipés)

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

PILOTs

L’émission a bénéficié de deux types de supports :
 La ville de New York a donné une garantie portant

uniquement sur le paiement des intérêts en case
d’incapacité de HYIC à faire face aux paiements.
 Une partie de l’émission a fait l’objet d’une couverture

par une assurance « monoline » portant sur une portion
du capital et des intérêts.
En dépit de ces supports, les obligations de la HYIC ont reçu
une notation A- par Fitch et A3 par Moody’s. Cette notation,
quoique satisfaisante, est à comparer à la notation AA et
Aa2 attribuée par les mêmes agences à la dette obligataire
de la ville de New York. En dépit du support partiel de la
ville, les investisseurs ont bien pris en compte la notion de
risque projet dans leur évaluation de cet instrument.


La viabilité du projet, et sa capacité à servir les
obligations, reposent en effet sur une série d’éléments
prospectifs qui sont soumis à nombre d’aléas.
Les principales hypothèses soutenant le business plan sont :

l’occupation rapide du site et la demande de coefficients
d’occupation au-delà de ceux prévus dans le zonage
standard.
 a hausse des prix du foncier dans la zone.
L

 ’attractivité de la zone pour les développeurs,
L

Développement et statuts du projet
Suite à l’émission obligataire de 2006, les travaux d’extension
de la ligne 7 ont commencé et l’ouverture de la gare est
aujourd’hui prévue pour 2014. Le projet de développement
immobilier dans son ensemble a pris du retard par rapport
aux plans initiaux. Le principal développeur initialement
impliqué s’étant retiré, c’est le groupe Related qui s’est
engagé à réaliser une grande partie du développement
immobilier estimé à 12 G$. Bien que le projet dans son
ensemble ait suscité un vif intérêt et que le quartier semble
appelé à devenir une nouvelle zone emblématique de
Manhattan, le programme a essuyé de nombreuses critiques :
 2012, Related a demandé une exonération
Fin
supplémentaire de taxes foncières pour le premier
bâtiment prévu pour le site, soit une économie
supplémentaire de 105 m$, arguant que les 40% de

réduction offerts par le biais des PILOTs sont inférieurs
aux incitations offertes dans d’autres zones de la ville ;
 opposants au projet considèrent que le mécanisme
les
d’exonération fiscale revient au final à faire subventionner
des développements privés – pour la plupart haut-degamme ;
 est également reproché au maire de la ville d’avoir
Il
accepté que la construction de la ligne de métro soit
portée par une entité de la ville et non par la MTA ;

Suite aux retards pris dans le développement, la HYIC n’a
pas perçu en 2012 des recettes suffisantes pour couvrir
les intérêts et la ville de New York a versé pour les années
2011 et 2012 plus de 120 m$ afin de couvrir les intérêts
ainsi qu’une subvention de 155 m$.

Facteurs clés de succès et leçons
 e programme a pu voir le jour grâce à :
L
- ne volonté politique forte au niveau municipal – la
u
ville de New York prenant des responsabilités allant
au-delà de ses attributions habituelles afin d’assurer
l’avancement du projet.
- ’identification d’un site présentant un potentiel
L
remarquable et sous-utilisé. Le programme a été défini
dans un contexte où le manque d’espaces de bureau
à Manhattan était criant – il s’agit donc d’une réaction
opportuniste à un besoin existant, et non une tentative
de créer un besoin ex-nihilo.
- ’utilisation du système de transport comme axe
L
structurant.
 a philosophie du programme consiste à asseoir
L
le financement de la ligne sur les revenus futurs
dégagés grâce à la revitalisation de la zone.
L’originalité du programme a été sa structuration en
«risque projet», la responsabilité du service de la dette
repose sur un véhicule dédié – dont la capacité à servir
les investisseurs repose directement sur les revenus
futurs - et non sur l’autorité publique, en dépit d’un
soutien partiel apporté par la ville de New York.
 ette approche nécessite une grande prudence dans les
C
estimations – dans le cas de Hudson Yards, les revenus


futurs du projet prévus dans le cas de base sont près de
trois fois supérieurs aux besoins du service de la dette,
laissant ainsi une marge de confort appréciable pour les
prêteurs. Cependant, même avec cette marge, l’émission
n’a pu être un succès qu’avec le support d’une assurance
monoline et une garantie de la ville sur les intérêts. Cela
semble témoigner d’une méfiance de principe des prêteurs
face aux estimations de revenus reposant sur de futurs
développements immobiliers – d’autres types de projet
d’infrastructure étant aujourd’hui financés avec des structures
et des ratios de couvertures nettement plus tendus.
 ne des principales critiques dont le programme a fait
U
l’objet est l’absence de concertation des citoyens quant
au schéma de financement retenu, et le sentiment que
la ville subventionne in fine de grands investisseurs privés à
travers le programme d’incitation fiscale.
 e programme suppose des contributions d’acteurs
L
divers, notamment la ville, l’Etat de New York, la MTA
et la NYCTA. Etant donné la durée du programme,
il est essentiel que les accords entre les différentes
parties soient définis de manière à s’assurer que
les obligations de chacun seront respectées dans
le temps, quels que puissent être et en dépit des
changements politiques et économiques futurs.

2. Canary Wharf, Londres
Développement conjoint et TIF (tax increment financing) pour construire la gare
du nouveau quartier d’affaires de Londres.

Crossrail

Canary
Wharf

En 2010, a débuté à Londres la construction d’une gare
ferroviaire dans le quartier d’affaires de Canary Wharf. Audelà du défi technique que représente la conception de
cette gare, dont la partie supérieure émerge à la surface
de l’eau, ce projet a vu le jour après plusieurs années de
concertations et d’échanges. L’histoire de ceux-ci est un
parfait résumé des défis que doivent relever les décideurs
politiques et les partenaires privés pour mener à bien des
grands projets d’infrastructures au sein d’une métropole de
portée mondiale.

La gare fait partie d’un chantier beaucoup plus large : celui
du réseau ferroviaire Crossrail, qui devrait relier le Berkshire,
le Buckingamshire au Kent et à l’Essex à partir de 2018,
ce qui peut être vu comme l’équivalent du Réseau Express
Régional en Ile-de-France.

Canary Wharf : des docks au quartier d’affaires
Canary Wharf fait partie d’un ensemble de docks créés
pendant la première moitié du XIXème siècle et qui
servaient au commerce entre la Grande Bretagne et les
Indes Occidentales. A partir de 1970, ces docks sont de
moins en moins utilisés car ils ne sont pas adaptés à la taille
croissante des bateaux et au transport par container.
Sous le gouvernement de Margaret Thatcher au début des


années 1980, les docks font l’objet d’un important effort
de revitalisation. Le tableau ci-dessous résume l’évolution
du quartier jusqu’au milieu des années 2000, mettant en
parallèle la situation du quartier et celle des réseaux de
transport.

Evolution du quartier

Transports en commun

1987

La gestion de Canary Wharf est prise en main par Olympia
and York («OY»), un développeur canadien

Le seul moyen de transport en commun desservant Canary
Wharf est le Docklands Light Railway («DLR») d’une capacité
de 3 700 passagers par heure

1988

OY envisage alors de développer une surface de plus de 1
million m² de bureaux

OY apporte une contribution de 55 millions de livres pour
permettre de connecter le DLR à la City de Londres
OY milite pour le développement d’une deuxième ligne de
métro reliant Canary Wharf à Waterloo : la Dockland Second
Line. Projet de loi rejeté
Approbation d’un nouveau projet de loi pour l’extension
de la Jubilee Line jusqu’aux docks : ce projet prévoit une
participation d’OY de 400 M£ sur un budget total de 1,3
milliard

1992
Faillite d’OY, victime de la chute du marché immobilier
commercial londonien

Le chantier de l’extension du DLR prend du retard

4 000 personnes travaillent à Canary Wharf

1992 -1995

Gestion de Canary Wharf confiée à des administrateurs

1995

Un consortium d’investisseurs reprend le projet sous le nom
de Canary Wharf Group («CWG»)

1995 -1999

De nombreuses entreprises s’installent à Canary Wharf par
la future extension de la Jubilee Line

1999


2004

Déblocage des 98 premiers M£ nécessaires au lancement
du chantier d’extension de la Jubilee Line


Ouverture de l’extension de la Jubilee Line

La genèse de Crossrail
Dans les années 2000, Londres élit son premier maire.
Cette période coïncide avec un grand élan d’optimisme
pour le développement de la ville : on projette alors
une croissance de la population de 700 000 habitants
avant 2026, avec la création de 600 000 emplois. Les zones
de Canary Wharf et de Thames Gateway plus à l’Est
sont considérées comme les principales alternatives
pour développer de nouveaux quartiers d’habitation.
Cependant la ville est confrontée à une saturation de son
réseau de transport : l’ensemble des infrastructures de
transport fonctionnent au niveau de leur capacité maximale
ou au-delà. La ville commence à privatiser certaines lignes
du métro londonien en espérant améliorer l’efficacité et la
capacité du réseau.
Face à cette pénurie de transport, la Strategic Rail Authority
(«SRA» : entité gouvernementale créée en 2000 pour définir
la stratégie du secteur ferroviaire national) et Transport for
London («TfL», qui peut être comparé au STIF en Île-deFrance) lancent plusieurs études. Dans le même temps,
CWG entreprend lui-même des études focalisées sur
Canary Wharf et Thames Gateway.

Une première étude est publiée en 2000 par SRA et TfL.
Celle-ci vise à trouver des solutions permettant de
résoudre les problèmes de congestion et de capacité des
infrastructures, tout en participant au redéveloppement
de quartiers clés de Londres. L’une des trois solutions
évoquées dans l’étude est Crossrail : un réseau
ferroviaire traversant Londres d’Est en Ouest. Le tracé
considéré comme économiquement optimal passe par les
gares de Paddington et Liverpool Street mais ne prévoit pas
de gare à Canary Wharf.
Dans le même temps, CWG défend un projet de
Supermetro passant par Canary Wharf. Ce concept n’est
pas retenu mais CWG s’implique fortement dans les études
en cours et réussit peu à peu à imposer l’idée qu’une gare
Crossrail à Canary Wharf s’inscrit parfaitement dans le
programme défini par le Maire de Londres. Se reposant
sur les expériences du DLR et de l’extension de la Jubilee
Line, CWG insiste aussi fortement sur l’importance d’une
contribution financière du secteur privé qui proviendrait de
toutes les parties pouvant tirer partie du développement de
Crossrail.


Tracé de Crossrail au cœur de
Londres : le site de Canary Wharf
se situe à l’emplacement de l’Isle
of Dogs

En 2001, TfL et SRA créent une joint venture : Crossrail
London Rail Links (« CLRL ») dont le but est de promouvoir
et développer Crossrail. De 2002 à 2005, Crossrail fait l’objet
d’un intérêt important de la part du gouvernement et une
commission de revue est mise en place en 2003 au sein du
Department for Transport (DfT). Grâce au soutien du Maire

de Londres et de plusieurs entreprises londoniennes, dont
certaines regroupées au sein du groupe de lobbying London
First, une loi Crossrail est déposée au Parlement en février
2005. Commence alors une période de trois années pendant
laquelle les deux chambres du Parlement soumettent le
projet à un examen approfondi.

La question du financement
Au moment du dépôt de la loi, le budget pour l’ensemble de
Crossrail est évalué à près de 15,9 milliards £. Cependant, à
ce stade, le financement n’est pas finalisé. Le gouvernement
considère qu’il est indispensable de faire contribuer les
bénéficiaires du projet : cela inclut les passagers, pour
qui Crossrail représente une économie de temps, le
Gouvernement, qui veut s’appuyer sur le nouveau réseau
ferroviaire pour appuyer sa politique de redéveloppement, et
les entreprises privées, qui profitent d’économies de temps
ainsi que d’un accès à un secteur plus large pour recruter
leurs employés.

 es entreprises privées : CWG et British Airport Authority
D
(gestionnaire de certains aéroports londoniens dont
Heathrow).
Le principe est alors arrêté de faire reposer une partie du
financement sur des éléments spécifiques (hors budget de
l’Etat et des collectivités impliquées) :
 es contributions directes des partenaires privés avec
D
des engagements de CWG, de BAA et de la Corporation of
London.

En 2007 ont lieu des négociations clés pour définir le mode
de financement de Crossrail. Elles sont menées par le Trésor
britannique et le Department for Transport («DfT»). Les
autres parties prenantes sont :

 ’utilisation du schéma de la section 106 du Town
L
and Country Planning Act de 1990. La section 106
prévoit pour les autorités délivrant les autorisations
administratives nécessaires à une nouvelle construction
la possibilité de demander une contribution financière
au développeur. Cette contribution doit permettre de
couvrir les charges supportées par la collectivité suite
aux nouvelles constructions autorisées (par exemple
la construction de nouvelles écoles dans le cas du
développement de logements).

 es entités publiques : TfL, le cabinet du maire de
D
Londres, Network rail (l’opérateur du réseau) et Cross
London Rail Link, ainsi que la Corporation of London,
équivalent d’une mairie d’arrondissement pour la City de
Londres ;

 a création d’une nouvelle taxe pouvant être levée par les
L
collectivités locales : le Business Rates Supplement (BRS).
Cette taxe permet aux collectivités de prélever une taxe
foncière supplémentaire sur les entreprises pour financer
les projets d’infrastructures. Cette taxe supplémentaire

Au cours de la décennie 2000, plusieurs groupes de travail,
notamment à l’initiative de CWG et TfL, ont étudié des
pistes de captation d’une partie de la valeur immobilière
créée par le développement de Crossrail.


peut représenter jusqu’à 2% de la valeur locative des
biens possédés par les entreprises (au Royaume-Uni, les
taxes foncières payées par les entreprises sont fixées par
le Gouvernement et sont uniformes dans l’ensemble du
pays). Cette taxe reprend l’idée défendue par CWG tout au
long du processus.
D’autres pistes ayant été envisagées durant la phase
d’étude sont finalement abandonnées :
 ne augmentation du taux des taxes locales payées par
U
tous les occupants des biens déjà existants (y compris
résidentiels) qui bénéficieraient d’une meilleure desserte.
 n impôt spécial payé par les propriétaires sur la base
U
de la plus-value potentielle (mais non réalisée suite à
une vente) sur les biens déjà existants. Cette piste est
rapidement abandonnée : le Royaume-Uni n’a jamais
mis en place de système réglementaire d’évaluation de
la valeur des propriétés commerciales et par ailleurs il
serait difficile de différencier la partie de la plus value p,
rovenant des bénéfices lié au développement de Crossrail
de celle étant liée aux fluctuations du marché immobilier.
En 2008, un nouvel outil fiscal est mis en place pour
permettre la captation de plus-values: la Community
Infrastructure Levy (CIL). La CIL est un outil défini pour
remplacer la section 106 dans les cas où il est nécessaire
de prélever des contributions élargies à de multiples
développeurs pour l’ensemble des investissements ;

elle permet de définir par décision des autorités locales un
schéma général qui s’appliquera à tous les développements
concernés, alors que le section 106 est dédiée à des
arrangements spécifiques et que les fonds reçus de la
section 106 doivent être alloués à une infrastructure
spécifique. Ainsi les deux schémas sont exclusifs : un
développeur soumis à la section 106 ne peut être redevable
de la CIL pour la même infrastructure. On peut noter que
Londres est actuellement en train de définir sa propre CIL
pour le projet Crossrail.
A ce jour, le budget global pour Crossrail est évalué à
14,8 milliards de livres. Il est prévu que le financement sera
couvert par les contributions suivantes :
Source

Montant

Remarques

Mairie de
Londres

7 100 m£

Dont TfL 1 900 m£, 3 500
m£ attendus du BRS, 300 m£
attendus de la CIL et 300 m£
attendus de la section 106

Gouvernement

4 700 m£

Network Rail

2 300 m£

Autres bénéficiaires

CWG : 150 m£
BAA : 230 m£

Prélevés sur les futurs revenus
que Network Rail dégagera
grâce à Crossrail

2%


Canary Wharf Crossrail Station : le montage
En parallèle de son engagement pour le projet Crossrail,
CWG menait des négociations avec le Gouvernement
pour la construction de la gare Crossrail de Canary Wharf.
En effet, la réalisation de la gare est un élément clé du
développement de Canary Wharf pour CWG : en effet, le
groupe prévoit actuellement de développer environ 700
000 m2 de surface de bureaux sur le site pour une surface
existante de près de 1,4 millions de m2. A terme, le groupe
espère attirer près de 200 000 employés, soit plus du
double du nombre actuel (qui se monte à 93 000). Les
infrastructures de transport existantes peuvent supporter
135 000 employés et seul le développement de Crossrail
permettrait d’atteindre la capacité de 200 000.
L’intention initiale du gouvernement en 2007 était de faire
intégralement supporter le coût de la gare par Crossrail.
CLRL estime alors le coût de cette gare à près de 1 milliard £. CWG
propose de revoir la conception de la gare en se reposant
sur son expérience de la construction dans le secteur de
Canary Wharf. L’entreprise réussit alors à définir un nouveau
design qui permet de répondre au cahier des charges de
l’Etat tout en réduisant le coût de la gare à 500 m£. CWG
propose alors le schéma suivant :
 WG prend en charge la conception, la construction et le
C
financement de la gare en garantissant le prix de 500 m£.
En particulier, CWG s’engage aussi à supporter les
risques de retard, de dépassement de coût et d’obtention
des autorisations administratives. CWG apporte une
contribution de 150 m£ réduisant le coût de la gare pour
l’Etat à 350 m£. Les coûts restants seront préfinancés au
moyen de la dette bancaire.


 L’Etat a alors 2 options pour payer sa contribution (l’option

peut être exercée à la fin de la construction) :
- ayer le prix de 350 m£ à la livraison de la gare par un
p
paiement unique ;
- onclure un contrat de bail avec CWG : dans ce schéma,
c
les loyers versés à CWG viendraient rembourser la dette
levée pour payer les travaux ;
- ans les deux cas, CWG devra lever auprès des banques
d
la dette permettant de préfinancer les 350m£ qui
doivent être payés par l’Etat.
 En contrepartie des engagements sur la construction,

CWG a la possibilité de construire sur 4 étages au-dessus
de la gare 10 000 m2 de surfaces commerciales. CWG
bénéficiera d’un bail de long terme sur ces surfaces qu’il
pourra exploiter et rentabiliser grâce au flux de voyageurs
qui traverseront la gare quand Crossrail sera opérationnel.
Un premier accord est signé en 2007 sur la base du schéma
ci-dessus. Cependant en raison de la crise financière,
CWG ne pourra pas lever le financement bancaire pour le
préfinancement de la contribution de l’Etat. Pour permettre
l’avancement du projet, l’accord avec le Gouvernement est
revu en 2010 et une nouvelle structure est mise en place,
prévoyant un paiement des 350 m£ par des paiements
directs de TfL à des étapes clés de la construction, au lieu
d’une des deux options expliquées ci-dessus.

Statut du projet
La construction de la gare a commencé en mai 2009. En
mars 2012, CWG a achevé la partie basse de la gare au
niveau des quais et Crossrail Ltd a pris le relais sur cette
partie du chantier pour mettre en place la connexion
entre la gare et les tunnels. CWG continue la construction
des niveaux supérieurs dont les 4 niveaux de commerce.
L’ensemble de la gare devrait être ouvert au public en 2018.

Facteurs clés de succès et leçons
La genèse du projet de Canary Wharf fait ressortir les points
suivants :
 engagement sur le long terme du secteur privé,
un
qui se pose en véritable force de proposition: CWG
s’investit depuis le début des années 1990 dans un
lobbying intensif pour promouvoir le développement
des infrastructures de transport dans le secteur de
Canary Wharf. Ce lobbying est passé par la promotion de
solutions concrètes pour le financement du projet. Ainsi,
les nouvelles taxes mises en place par le gouvernement
à partir de 2008 pour permettre le financement du projet
Crossrail reposent sur des propositions identifiées dans
des études menées par Canary Wharf Group au début des
années 2000.
 ne implication directe des bénéficiaires du projet qui
U
a pris différents aspects :
- des contributions financières directes de CWG (et BAA

pour l’ensemble de Crossrail) ;
- un apport d’expérience permettant d’améliorer

l’économie du projet ;
- ne participation aux évaluations préalables avant
u
l’adoption du projet au Parlement.


L’insertion de la gare dans un quartier dynamique en
développement et présentant une demande de transport
en croissance : actuellement environ 700 000 m2 de
surface sont en développement pour une surface existante
de près de 1,4 millions de m2. Le quartier de Canary Wharf
est passé en quinze années d’une population de 18 000
employés à 93 000 employés avec des infrastructures de
transport pouvant supporter 135 000 employés. Le site
pourrait permettre d’accueillir jusqu’à 200 000 employés
et risquerait donc d’être rapidement confronté à une
congestion de ses infrastructures de transports.
 recherche de captation de valeur grâce à des outils
La
fiscaux innovants ou préexistants. Au fur et à mesure de
la mise en place de Crossrail, le gouvernement britannique
a étudié puis mis en place de nouveaux schémas de
taxations permettant de mettre à contribution les
nouveaux développements immobiliers dans les zones où
étaient mises en place des infrastructures de transport.
 monétisation du projet : le contrat avec Canary Wharf
La
Group prévoit la construction de commerces au-dessus
de la gare sur 4 étages. Canary Wharf Group bénéficiera
d’un bail commercial de long terme sur ces 4 étages en
contrepartie de la construction de la gare à prix fixe et du
versement d’un loyer à Crossrail Ltd.


3. Northern Line - VNEB, Londres
Une coordination centralisée permet le lancement du projet 4 ans
après la première consultation publique.

Le projet d’extension de la «northern line» (ligne nord)
du métro jusqu’aux districts de Vauxhall, Nine Elms
et Battersea («VNEB») dans l’Est de Londres est lié au
redéveloppement d’une zone longtemps désaffectée,
située autour d’une des icônes de Londres : la centrale
électrique au charbon de Battersea. Cette zone de 195 ha
se situe dans le Sud-Ouest de Londres, le long de la Tamise,
à cheval sur deux boroughs (municipalités) de la capitale
britannique : Lambeth et Wandsworth.
Le secteur de VNEB est inoccupé depuis 1983, date de
l’arrêt du fonctionnement de la centrale de Battersea.
Auparavant, le site était dédié aux deux unités de la centrale
respectivement construites dans les années 1930 et 1950.
Après la construction de la deuxième unité, la centrale est
devenue l’un des lieux de référence de Londres du fait de
l’architecture caractéristique du bâtiment et de ses quatre
cheminées reconnaissables par tous. Objet de nombreuses
références culturelles, l’usine a été classée aux monuments
historiques. Depuis la fermeture de l’usine, différents
propriétaires se sont succédés et ont tenté d’utiliser les
lieux pour des projets de développement immobilier.
Ainsi, en 2006, une entreprise irlandaise - Real Estate
Opportunities - a racheté l’usine pour 400 m£. Elle obtient
en 2010 le permis de construire pour réhabiliter l’usine et y
construire 3 400 logements. Cependant, en décembre 2011,
le projet est déclaré en faillite suite à un défaut sur la dette
de Real Estate Opportunities. En juin 2012, le projet a été
racheté aux administrateurs par un développeur malaisien.


Si le développement immobilier de l’usine constitue la
pierre angulaire du projet de réhabilitation du quartier
de VNEB, les autorités locales mènent depuis 2008 sous
l’égide du Maire de Londres, Boris Johnson, les procédures
administratives pour créer autour de l’usine un nouveau
quartier. Le but de la Mairie et des boroughs est de
transformer la zone de friche en un district réunissant
bureaux et logements : 16 000 nouveaux logements et
des espaces de bureaux pourraient être ainsi construits
d’ici à 2035, permettant l’arrivée de 30 000 habitants et de
25 000 employés. Du fait de l’absence de station de métro
sur le site, la prolongation de la Northern Line jusqu’à
Battersea avec la création de deux arrêts représente un
préalable indispensable au lancement du projet dans sa
globalité et permettrait de connecter VNEB au centre de
Londres.
Le schéma ci-dessus montre la situation du secteur de
VNEB (couleur orange).

Une gestion centralisée du projet : définition des infrastructures nécessaires
En juin 2008, une consultation publique est lancée sur
le projet de réhabilitation de VNEB : le projet est alors
approuvé par 66% des habitants consultés. Par la suite, la
Mairie de Londres entreprend la réalisation d’une étude de
faisabilité visant à définir le projet, les moyens nécessaires
pour sa réalisation et les ressources à réunir pour permettre
son aboutissement. La version finale de cette étude est
publiée en mars 2012.
Pour permettre l’avancement du projet, un groupe de
coordination est créé en 2010 : le “Nine Elm Vauxhall
Partnership”. Celui ci a pour rôle de définir la stratégie
du projet de réhabilitation, de coordonner la réalisation
des nouvelles infrastructures publiques nécessaires
et de s’assurer que le projet ait un impact positif pour
la collectivité, via entre autres la création de nouveaux
emplois. Le Partnership est codirigé par les leaders des
conseils municipaux de Lambeth et Wandsworth. Un certain

nombre d’intervenants du projet y sont représentés : la
Mairie de Londres, Transport for London (Tfl), les principaux
propriétaires et développeurs du district de VNEB.
La plupart des membres du Partnership ont ainsi participé
à la mise en place de l’étude de faisabilité qui a permis
d’identifier les infrastructures dont le développement
est nécessaire au projet. En particulier, l’étude définit
les besoins en infrastructures de transport créés par la
réhabilitation et VNEB. L’effet escompté serait une forte
augmentation des trajets entre la zone et le reste de
Londres. Ainsi, rien que pour les trois heures de pointe
quotidiennes, 42 500 voyages supplémentaires sont
attendus, dont 21 500 sur les transports publics, soit
en moyenne 7 500 passagers/h en horaire de pointe. La
répartition des voyages par type de transport est détaillée
dans le tableau ci-dessous :

Voyages supplémentaires
durant les 3 heures de pic
quotidien

Voiture

Transport
public

Pétion/Cycliste

Total

A destination de VNEB

3 500

10 000

6500

20 000

En partance de VNEB

3 500

11500

7500

22 500

Total

7000

21500

14000

42500

Pour faire face à ce surplus de voyageurs, l’étude
préconise en premier lieu le développement de plusieurs
infrastructures de transport, dont le prolongement de
la Northern Line représente la majeure partie, avec

l’amélioration du réseau de bus desservant le site de
VNEB. Le tableau ci-dessous détaille les coûts estimés des
différentes infrastructures :

Infrastructure

Coût estimé dans l'étude
de financement

Extension de la Northern Line à Battersea avec construction
d'une station intermédiaire à Nine Elms

564 m£

Augmentation de 20% de la capacité des lignes de bus desservant
VNEB et réalisation de nouvelles lignes

42 m£

Autres infrastructures (aménagement des routes, voies piétonnes…)

125 m£

Total

731 m£

Il est intéressant de noter que ces montants sont une
estimation du secteur privé et que le secteur public retient
parfois une estimation plus élevée (900 m£) pour le coût
de l’extension de la Northern Line, soit une différence de
336 m£. Ce montant inclut entre autre ce que l’Etat anglais
appelle un optimism bias, qui est une provision sur les
estimations préalables de coûts de projet d’infrastructures :

cette provision serait justifiée par le fait que ces estimations
sont statistiquement inférieures au coût réel constaté.
Les besoins en financement sont donc importants et
approchent le milliard de livres si on prend en compte
l’ensemble des infrastructures. Les détails des ces besoins
et du financement proposé sont exposés dans la dernière
partie de l’étude de cas.


Prolongement de la Northern Line
Le tracé retenu pour l’extension de la Northern Line prévoit
un nouveau terminus à côté de la centrale électrique
avec une station intermédiaire dans le district de Nine
Elms. Celui-ci a été choisi car il permettra de desservir en
priorité les parties de VNEB qui sont actuellement très peu
desservies par les transports en commun.
Le schéma de la page précédente montre la position des
Infrastructure

Coûts

Transport

731 m£

Education

72 m£

Santé

5 m£

Aménagement de l'espace
public

79 m£

Social, culture

12 m£

Autres

10 m£

Bien que la question des transports soit prépondérante
dans le développement de VNEB, la transformation d’une
friche industrielle en quartier d’habitation et de travail crée
aussi des besoins en infrastructure publique au sens large.
C’est ce point de vue qui a été retenu par les collectivités
locales pour établir un plan de financement pour le projet.
L’étude préalable a ainsi identifié des infrastructures pour
un montant total de 908 m£ qui se répartissent en plusieurs
secteurs, comme le montre le tableau ci contre.
Dans le scénario central retenu pour l’étude, il est attendu
que, sur les 908 m£ de coûts d’infrastructure, 709m£ seront
financés par des contributions des développeurs.
Ces montants seraient levés en faisant appel à divers outils
fiscaux :
 es contributions spécifiques négociées pour certains
D
développements, dans le cadre de la section 106 (voir
étude de cas de Canary Wharf). 378 m£ seraient déjà
identifiés :
- ne contribution de 213 m£ déjà négociée avec les
u
propriétaires de la centrale de Battersea en contrepartie
de l’autorisation de développer le programme
immobilier évoqué en début de fiche ;
- rois contributions respectives de 56m£, 51M£, 35m£
t
et 12M£ provenant de quatre autres développement
immobiliers de VNEB : Nine Elms Parkside (1870
logements), Embassy Gardens (environ 2 000


gares (rectangles bleus) par rapport à la disposition du
secteur qui sera réhabilité.
Le tracé sera soumis au Parlement et au Gouvernement en
2013 par le biais du Transport Act and Work (loi cadre de 1992
qui régit les autorisations pour les projest de transports).
Une fois celui-ci approuvé, les travaux de la ligne pourront
être lancés.
logements), Tideway (800 logements+hotel) et Marco
Polo House (450 logements) ;
- ne contribution de 6 m£ provenant de la construction
u
de la nouvelle ambassade des Etats Unis dans le site ;
- 5 m£ provenant de contributions sur d’autres sites.
 Une partie des infrastructures serait directement
construites et financées par certains développeurs
dans le cadre d’un développement conjoint, en
échange d’une exemption de contribution financière.
Les infrastructures ainsi réalisées par le secteur privé
représenteraient un coût de 128 m£.
 n forfait fiscal est proposé pour les futurs
U
développements qui n’ont pas fait l’objet de
négociations directes. Ce forfait est défini comme une
taxe unique à payer et pourrait permettre de lever 203
m£. Plusieurs niveaux de taxations sont envisagés (voir
tableau ci-contre) :
- our les logements, un montant forfaitaire ou au m2
P
serait levé pour chaque appartement. Le montant serait
modulé suivant différentes zones qui sont délimitées en
fonction de la valeur immobilières des terrains.
- our les développements commerciaux, un tarif au m²
P
serait appliqué en fonction du type de développement :
bureau, commerce ou hôtel.

Type de développement

Tarif

Résidentiel zone 1

25000 £/logement
ou 425£/ m2

Résidentiel zone 2

15000 £/logement
ou 210£/ m2

Bureau

160 £/m2

Commercial

150 £/m2

Hôtel et autres

40 £/m2

Autres

10 m£

Pour financer 90m£ supplémentaires, un mode de
financement original est envisagé : une partie des
besoins pourraient être couverts à travers le financement
des logements sociaux prévus sur le site. En effet, ces
logements sont en général financés à taux fixe par des
bailleurs sociaux. Il est proposé de financer les logements
par des emprunts à taux indexé sur l’inflation qui sont
généralement plus bas que les taux fixes. La baisse de taux
pourrait permettre aux bailleurs d’emprunter un montant
plus important sans affecter leur position financière. Ce
montant supplémentaire serait ainsi affecté directement au
financement des infrastructures.
L’étude laisse apparaître un manque de financement de
109 m£, manque qui pourrait être supérieur si on prend
en compte une évaluation des coûts des infrastructures
supérieure ou en cas d’impossibilité d’application du
schéma du financement des logements sociaux.
Parmi les solutions étudiées pour couvrir ce manque, un
recours au Tax Increment Financing (TIF) est considéré

comme possible : un schéma de financement de l’extension
de la Northern Line via un TIF est présenté dans le plan
d’urbanisme de VNEB. L’étude repose sur un scénario
de concession de 33 ans où non seulement le coût de
la construction mais aussi les coûts d’opération et de
maintenance de la ligne seraient couverts par les recettes
fiscales supplémentaires générées par le développement de
VNEB. L’étude démontre que les recettes fiscales espérées
pourraient couvrir dans un scénario optimiste un coût de
construction de 570 m£ pour la nouvelle ligne. Cependant,
l’étude conclut que le TIF ne peut être la seule source de
financement et qu’il sera nécessaire de faire appel à d’autres
ressources. Il est à noter que le Partnership depuis sa mise
en place soutient les efforts du gouvernement pour la mise
en place d’un cadre légal pour le TIF mais qu’à ce jour la
structure légale et l’étendue du champ d’application du TIF
pour le projet ne semblent pas encore avoir été identifiés.

Conclusion
En décembre 2012, le Gouvernement a finalement
apporté son support pour le financement de l’extension.
Ce financement prendrait la forme d’un prêt de l’Etat à
Transport for London dont le montant pourrait atteindre
1 000 m£. Il est escompté que ce prêt soit remboursé par
les taxes additionnelles générées par le projet. Par ailleurs,
une zone spéciale sera définie au sein de laquelle seront
levées les taxes attribuées au projet. Le lancement du projet
devrait être confirmé officiellement par le Transport Act and
Work de 2013.
Ce projet est exemplaire dans son déroulement : à peine
plus de 5 années devraient séparer le début des travaux
de la première consultation publique. Plusieurs facteurs
ont permis cet aboutissement rapide :
 a définition d’un projet de développement urbain
L
global : le projet intègre l’extension de la ligne de
métro Northern Line au sein d’une zone délaissée, qui
fait l’objet d’un plan de redéveloppement immobilier.
L’extension est justifiée par la réalisation de ce plan et il
est prévu que deux gares desserviront le futur quartier.
Dans leur approche, les autorités locales ont défini un
plan d’investissement d’infrastructures dont l’extension
du métro n’est qu’une partie : divers besoins ont été
identifiés en termes de transport, d’éducation, de santé,
de sécurité, de culture, de sport et d’emploi.

 a mise en place d’un comité de coordination du
L
projet réunissant les principaux acteurs impliqués :
le Nine Elms Vauxhall Partnership. Les principaux
partenaires publics et privés ayant un intérêt dans le
projet sont représentés dans ce comité. Ce comité, audelà de son rôle d’organisateur, a été force de proposition
sur les sujets financiers et a mené une étude sur
l’applicabilité au projet du Tax Increment Financing.
 ’identification des sources de financement via la
L
captation de valeur immobilière et la définition d’un
schéma de taxation. Le plan d’urbanisme pour le district
de VNEB intègre une étude de financement qui définit
plusieurs scénarios d’évolution du marché immobilier
et du futur développement de VNEB. Dans le scénario
central retenu, il est attendu que, sur les 908 m£ de
coûts d’infrastructure, 708m£ soient financés par des
contributions des développeurs.
 e soutien de l’Etat : bien qu’il soit toujours envisagé
L
qu’une partie du projet soit monté sous forme de TIF,
l’implication récente de l’Etat dans le financement a été
un vrai facteur déclencheur qui a permis la concrétisation
du projet.


4. Potomac Yard
Les potentielles contributions privées déterminent le choix du site de la gare.
Le site de «Potomac Yard» est une bande de terre de près
de 150 ha appartenant à la commune d’Alexandria en
Virginie. Alexandria est une petite ville de 150 000 habitants
située dans la banlieue sud de Washington DC ; comme
beaucoup d’agglomérations de cette zone, c’est une cité
plutôt aisée dont la prospérité repose essentiellement sur
sa proximité directe avec la capitale fédérale et qui héberge
de nombreux employés du gouvernement ou des services
associés.
Potomac Yard était depuis la fin du XIXème siècle une
gare de triage, servant de point d’interconnexion à de
nombreuses compagnies ferroviaires régionales de l’Est

des Etats-Unis. Le déclin et la restructuration du secteur
ferroviaire américain au XXème siècle ont progressivement
remis en cause l’utilité du site, qui a été abandonné et
finalement démantelé en 1989. Le propriétaire du site, la
Richmond, Fredericksburg Potomac Railroad Co. a cessé
ses activités à la même période, avant d’être rachetée
par un fond d’investissement et transformé en société
immobilière.
Profondément pollué, le site a subi une longue phase de
décontamination dans les années 1990 avant d’être alloti et
vendu en 2001 à différents développeurs immobiliers.

Destination du site

La destination de ce site après décontamination a fait l’objet
de débats depuis la fin des années 1980. Idéalement situé,
à moins de 5 km de l’aéroport R. Reagan et de 10 km de
la Maison Blanche, le site a naturellement fait l’objet de
nombreuses convoitises.

Le premier développement à être réalisé, au milieu des
années 2000, fut la construction du Potomac Yard Center,
un ensemble de grands magasins (de type «big box» )
implantés sur la zone F (cf. plan ci-dessus) appartenant au
développeur CPYR Inc.

Le premier plan d’urbanisation approuvé en 2000 prévoyait
la construction sur le site de Potomac Yard de près de
200 000 m² de bureaux, de 2 000 logements individuels,
d’un hôtel et de 130 000 m² de commerces. Le plan
d’urbanisation initial ne prévoyait pas la construction
d’une gare, bien que la ville ait imposé aux développeurs
de réserver un site qui lui serait transféré en cas de
développement d’une station Metrorail.

Conscient du fait que ce développement commercial
représentait une sous-utilisation du potentiel du site, la ville
a créé en 2008 un groupe d’étude visant à revoir le zonage
et le plan d’occupation du site. Le re-zonage a notamment
abouti à une redéfinition complète de l’utilisation de
la zone F, qui passerait de 60 000 m² de commerces à
un développement mixte de 750 000 m² et analysait
l’opportunité de la construction d’une gare de métro.

Zone de magasins de type ameublement / électroménager avec de très grandes surfaces de vente et d’exposition


Choix du site de la gare
Ce groupe incluait un « Metrorail Station Feasibility Work
Group» dédié à l’analyse de la faisabilité d’une gare de
métro sur le site, traversé en sous-sol par les lignes bleue
et jaune de Metrorail qui relient Alexandria à Washington.
Les possibilités de développement d’une gare étaient
entravées par plusieurs éléments, notamment le fait
qu’environ la moitié des terrains situés autour des sites
envisagés pour construire la gare souffrent de contraintes
liées à la présence de voies de chemin de fer (la ligne de
train, aujourd’hui opérée par CSX, traverse le site) et de la
proximité d’un parc naturel et de l’aéroport, qui imposent de
nombreuses contraintes à la fois en termes d’impact visuel
et de hauteur constructible.
Des huit sites potentiels identifiés initialement, deux ont été
retenus :
 e site A, initialement réservé pour la construction d’une
l
gare de métro et situé directement sur la ligne existante ;
 e site B, à environ 500 m au nord du précédent,
L
légèrement à l’écart de la ligne, mais à proximité
immédiate du site de CPYR Inc.
Le site A présente deux avantages majeurs :
 tant situé directement sur la ligne existante et sur
é
une section répondant aux exigences techniques pour
la construction d’une gare (notamment en termes
de courbure et de déclivité), il ne nécessite pas la
construction d’une nouvelle section de voie (cependant,
la construction d’une gare sur une ligne active pose de
sérieuses contraintes afin de limiter les interruptions de
trafic).
 e terrain appartient à la ville d’Alexandria, qui peut
L
simplement le céder à la Washington Metropolitan Transit
Authority (WMATA).

Alternative

Alternative

Site de CPYR

La comparaison entre les deux sites peut être schématisée
comme suit :
Site A

Le site B nécessite, quant à lui, la construction d’une
nouvelle section de voie ainsi que le transfert de la propriété
o
u du droit d’usage – de plusieurs parcelles au profit de
la WMATA. La solution B implique donc des surcoûts
significatifs par rapport à la solution A, avec un coût
estimé de 250 million $ contre 195 millions dans l’option A.
Cependant, tenant compte du re-zonage de la parcelle F,
l’option B fait apparaître un potentiel de développement
immobilier à proximité de la gare nettement supérieur.

Site B

Surface constructible dans un
rayon de ¼ miles de la gare (m²)

350 000

550 000

Surface constructible dans un
rayon de 1/2 miles de la gare
(m²)

1 000 000

1 400 000

Impact de la construction sur le
trafic de Metrorail

élevé

moyen

Coût estimé (m. $)

195

250


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