Quien ordena a quien, y que se ordena en el territorio

¿Quién ordena a quién,
y qué se ordena en el territorio?
A propósito de la revisión del POT de Bogotá

¿ QUIÉN ORDENA A QUIÉN,
Y QUÉ SE ORDENA EN EL TERRITORIO?

A propósito de la revisión del POT de Bogotá

Confluencia Social y Académica
hacia la Revisión del POT de Bogotá

Contenido

Preámbulo
Este libro, el POT y el principio esperanza.
Hernán Darío Correa //9

Homenaje
Como Fals, vamos en pos del camino doble de la investigación acción
participativa desde Bogotá. Confluencia Social y Académica hacia
la revisión del POT. //16

Introducción
El ordenamiento no es una disciplina pura, es política en el mejor sentido
de la palabra.
Oscar Molina //18

Alternativas al modelo de ciudad.
Jaime Franky Rodríguez //24

El territorio, la planeación y el ordenamiento hacia un modelo alternativo
de ciudad.
Johanna Eloisa Vargas Moreno //28

I
ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PODER
Y DEMOCRACIA EN LA GLOBALIZACIÓN

Aspectos a tener en cuenta en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial.
Carmenza Saldías //36

La revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, un ejercicio de “gobernanza”.
Elkin Velásquez //42

Miradas a la globalización en pos de un análisis integral del ordenamiento.
Edgar Novoa //48

La globalización, el poder y la democracia en el reordenamiento territorial.
Hernán Darío Correa //56

El modelo global y la construcción local del territorio.
Dora Peña //66

II
ORDENAMIENTO TERRITORIAL, REGIÓN Y PAÍS

Avances y limitaciones en la mirada sobre la ciudad y la región central.
Patricia Rincón //78

La Ciudad región: sentidos del territorio en la globalización.
Jorge Pulecio /84

Exigiendo participación democrática en el ordenamiento del territorio.
El POT y el centro de todos y todas.
Jaime Mora //90

Estructura ecológica principal y POT.
Andrés Ramírez //96

III
EL POT Y LAS TRANSFORMACIONES DE LA CIUDAD

El modelo de ciudad y el Plan de Ordenamiento Territorial.
Carlos Alberto Torres Tovar //106

El ordenamiento físico-espacial de la ciudad y las opciones y capacidades
de los ciudadanos.
Humberto Molina //114

Modelo de ciudad, poder e instrumentos de planificación.
José Salazar Ferro //122

La ciudad es impensable sin tener en cuenta lo que le sucede al país.
Edgar Montenegro //128

IV
ORDENAMIENTO Y CONFLICTOS TERRITORIALES EN BOGOTÁ

La vivienda, el suelo y el ordenamiento territorial.
María Mercedes Maldonado //142

El Consejo Territorial de Planeación y la participación social.
Ricardo Nanclares //152

¿Políticas de ordenamiento o de acaparamiento del territorio?
Hugo Mendoza //158

Agenda propuesta hacia un programa de plan de manejo y ordenamiento
ambiental y de los territorios populares para garantizar un pacto de vida
en los Cerros Orientales.
Mesa Ambiental de Cerros Orientales //162

El aeropuerto de Bogotá y el Ordenamiento territorial en Engativá.
Aidé Pachón //170

La Agrópolis: una propuesta de ciudad y democracia desde la cuenca
del Tunjuelo.
Javier Reyes //176

Pensar el modelo de ciudad desde los conflictos territoriales y las
oportunidades de nuestros hijos.
Patricia Bohórquez //184

EPÍLOGO

Desafíos hacia un territorio ordenado socialmente.
Gloria Moreno y Catalina García //199

Bogotá: Alternativas al modelo de ciudad. A propósito de la revisión
del Plan de Ordenamiento Territorial -POT-.
Andrés Ramírez H. //206

Anexos
Las mesas de trabajo- Relatorías //211
Agenda del evento //234

Preámbulo

Este libro, el POT y el principio esperanza

Hernán Darío Correa*

* Miembro de la Mesa Ambiental de los Cerros Orientales, de Planeta Paz y de la
Confluencia Social y Académica.

P oco a poco las múltiples búsquedas personales y colectivas hacia una
ciudad diferente a la actual, han venido encontrando un piso real que
define sus límites y abre sus perspectivas. La planeación urbana atada por los
hilos del Plan de Ordenamiento Territorial – POT – se ha ido revelando para
el ciudadano común a partir del debate que se propone desde quienes la ofi-
cian, o de quienes encuentran en ella obstáculos sustanciales a la construcción
de un modelo de ciudad justo y dignificante de la vida. En esta publicación
se encontrarán tres tipos de puntos de vista sobre el POT, y sobre los retos
de su revisión: institucional, académico y social, los cuales son mucho más
que diferentes enfoques sobre el tema, pues de algún modo el sino político
de sus relaciones ha estado definido desde que nació el asunto del reordena-
miento territorial en el país, por el paradigma neoliberal de su separación, y el
ocultamiento de sus vínculos con la política misma, como juegos de poder en
torno al acceso a los recursos naturales, el control y el orden de la población,
las relaciones entre la ciudad y el campo, y la organización y uso del espacio y
del suelo.
A mediados del año pasado, a partir de una convocatoria hacia y desde
la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, y espe-
cíficamente como iniciativa sostenida durante varios años por algunos de
sus profesores y estudiantes en torno al debate abierto sobre el modelo de
ciudad, miembros de algunos procesos sociales territoriales como la Mesa
Ambiental de Cerros Orientales, Asamblea Sur, o iniciativas sociales, políti-

¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

cas y de Ongs, en el Borde Norte de la ciudad, Humedales y río Bogotá, entre
otras, acordaron consolidar un espacio académico y político aún en cons-
trucción, que incidiera sobre los procesos sociales e institucionales con base
en un trabajo proyectado a un año en pos de tres objetivos: a) caracterizar el
POT como instrumento de poder y de gestión pública; b) señalar una ruta
metodológica de revisión del POT; y c) proponer a la administración distri-
tal alternativas temáticas concretas de revisión del mismo instrumento de
planeación, mediante diálogos de saberes, debates y elaboraciones colectivas
en una serie de reuniones y de foros abiertos, el primero de los cuales se rea-
lizó a finales del 2008, con resultados que se presentan en esta publicación.
La confluencia social y académica en torno a la revisión del POT partió
de un primer acuerdo sobre el tema: realizar una caracterización política de
aquel, para reconocer las lógicas del ejercicio del poder político y social en la
planeación pública, y por supuesto en el trasfondo de los procesos urbanos
que se han venido dando en la ciudad y en la región central del país durante
las últimas dos décadas.
Actualmente, la mayoría de sus integrantes se encuentran adelantando
compromisos específicos dentro de dicho empeño, y en un proceso de re-
elaboración de los términos del espacio, influido por diversos factores polí-
ticos y sociales que se empezaron a compartir como elementos de reflexión
crítica dentro de la misma tarea de revisión del POT, y se proyectan hacia
las actuales apuestas sociales y ciudadanas de organización, movilización y
propuesta frente al ordenamiento territorial y el modelo de ciudad.
Pero también se mostraron enormes dificultades de trabajo, relaciona-
das con el hecho de que muchas comunidades y líderes locales han venido
siendo asediados por el recrudecimiento de formas de violencia política y
social como las que han asolado al país, con significativa presencia en la
ciudad durante los últimos meses, tales como amenazas, señalamientos y
detenciones, desapariciones, reclutamientos forzosos o engañosos hacia
asesinatos colectivos mal llamados “falsos positivos”, y asesinatos selectivos
de líderes, jóvenes y miembros comunitarios y vecinales, así como despla-
zamientos forzosos de personas y de familias enteras, etc. en las localidades
urbanas y rurales de Bogotá.
Al empezar la tarea, se revelaron los enfoques mencionados, y las políti-
cas que éstos han proyectado sobre el POT, pues los tres modos de abordar

10

Preámbulo

el asunto se han diferenciado en general por ceñirse los unos (los técnicos
con apoyos puntuales de sectores de la academia), a los aspectos técnico-
económicos del asunto, como retos en la construcción de lo que se ve o
propone como bases de infraestructura, de movilidad y de competitividad
hacia el desarrollo entendido una vez más como crecimiento; y los otros
(los líderes y organizaciones sociales con apoyos también puntuales de otros
sectores de la academia), como un asunto del conflicto social en torno a la
calidad de vida, el modelo de ciudad y de desarrollo, e incluso de democra-
cia que requieren Bogotá y la región central del país.
Tal vez por eso los mencionados enfoques se han diferenciado entre
sí además de los escenarios donde han construido sus propuestas, por los
actores que las han impulsado: el de la planeación oficial, concertada con los
grandes grupos económicos a través de la Cámara de Comercio de Bogotá,
Camacol, la Lonja de propiedad raíz y otros; algunas universidades privadas
y sectores de la universidad pública, que han venido dando fundamento
técnico a los intereses y la visión de ciudad de los anteriores, articulados
en instrumentos del POT como los planes maestros, zonales y locales de
renovación urbana; el mercado profesional de las consultorías, donde un
conjunto de especialistas se ha alternado durante años entre los cargos pú-
blicos y las consultorías privadas a grupos de poder; y actores sociales, bien
líderes o intelectuales orgánicos de procesos sociales, quienes a través de
búsqueda de confluencias con actores académicos y de construcción de es-
pacios sociales han intentado desarrollar visiones comunitarias y territo-
riales fundamentadas e informadas, en empeños como Asamblea Sur o la
Mesa Cerros, entre otros, en torno a lo que se ha llamado organicidad entre
el pensamiento y la acción.
Esas perspectivas y escenarios se han venido desenvolviendo de modo
paralelo, con escaso diálogo entre sí, mientras avanza una colosal y efectiva
reorganización del territorio urbano y rural bajo las tendencias dominan-
tes de la globalización capitalista, separada además de la discusión política
electoral, salvo aspectos puntuales como la densificación o la ampliación de
la ciudad en el pasado debate electoral.

Gramsci, Antonio. La formación de los intelectuales. México, Colección 70, Grijalbo,
968.

11


Así una doble escisión ha tenido lugar: Entre lo social y lo técnico, y
entre este y lo político, ahondando por supuesto la profunda división entre
lo social y lo político que hoy tiene al país como va. En efecto, dos proce-
sos de reordenamiento han tenido lugar en Colombia durante los últimos
quince años: el formal, que tiende a racionalizar las tendencias de cambio
que imponen los grandes grupos económicos en los mercados abiertos; y
el de hecho, agenciado por estos grupos en muchos casos con ayuda de los
actores del paramilitarismo, que muy pronto o desde los inicios mismos se
constituyeron en agentes atroces de la construcción de las condiciones de
viabilidad económica, social, militar y de seguridad de los megaproyectos
impulsados por los primeros. En esto los grupos urbanos dominantes han
sido por lo menos hermanos del actual gobierno nacional, quien además en
su primer programa electoral planteó liquidar el ministerio del ambiente,
y junto con él la auténtica participación social y todo lo que estorbe a los
planes globalizadores de la seguridad de los grandes inversionistas, y del
Estado.
La confluencia social y académica ha intentado recuperar organicida-
des y diálogos como los enunciados, asumiendo una constructiva relación y
complementariedad de saberes entre las mesas territoriales que han logrado
avances importantes en la racionalización de su experiencia, la comprensión
de la ciudad y de la dinámica organizativa requerida en la consolidación de
un nuevo modelo, y la universidad cuyos análisis sobre la ciudad ayudan a
generar alineamientos de estudiantes de las maestrías hacia las mesas terri-
toriales, bajo la idea compartida que ante una crisis de civilización como la
que vive el mundo (conjugación de crisis ambiental, social y de la justicia)2,
es preciso transformar los modelos dominantes de ciudad, democracia y
desarrollo, construyendo teoría desde y en diálogo con los procesos sociales
de lucha.
Ahora se avanza, pero de modos que una vez más no parecen descifrar
lo que algunos hemos llamado los eslabones perdidos de la participación
en el país: la división entre lo público oficial y lo público popular, la se-
paración entre lo social y lo político, la formalización técnico-económica

Sachs, Wolfgang. “La anatomía política del ‘desarrollo sostenible’”. En Varios autores, La
gallina de los huevos de oro. Debate sobre el concepto de desarrollo sostenible. Bogotá,
Ecofondo-Cerec, 996.

12

Preámbulo

de los escenarios y las formas de la participación social y comunitaria, y
la invisibilización del conflicto social del imaginario de la gestión pública
(Cfr algunas de las ponencias que siguen). El debate continúa, recogiendo
antiguas propuestas surgidas en los orígenes del POT, que evidencian las li-
mitaciones y controvierten un modelo de ciudad orientado por la lógica del
capital, cuyos principios de competitividad, productividad y movilidadad
determinan el Plan de Ordenamiento Territorial.
Entre dichas propuestas sobresale la discusión sobre la ciudad-región,
inmersa en la tensión entre unas relaciones dominantes dentro de la actual
red de ciudades orientadas a fortalecer la competitividad y el crecimiento
económico como negocios de unos cuantos; y las potencias históricas, so-
ciales y culturales que anidan en la diversidad de territorios, paisajes urba-
nos y rurales, mercados y dinámicas sociales y económicas propias de una
región que se podría reorganizar desde la solidaridad, donde el sector de
producción primaria, las iniciativas de ordenamiento a partir de la riqueza
hídrica y la cultura campesina y la relación con el territorio, supere las de-
terminaciones subordinadas al capital y a la adaptación pasiva al mercado
global. Otros tópicos de reflexión que han quedado fuera de las normas
de ordenamiento, son la sustentabilidad de la relación urbano – rural del
territorio, la defensa de los mercados internos y de los territorios sociales
existentes, y una idea del desarrollo basado en el bienestar de la población.
Por ello este libro, editado sobre la base de las ponencias del Foro rea-
lizado en la Universidad Nacional en agosto de 2008, evidencia en primera
instancia múltiples posiciones sobre las formas como se concibe el ordena-
miento del territorio y el modelo de ciudad, desde la experiencia de líderes
de procesos sociales, funcionarios de la administración distrital, académi-
cos, investigadores, consultores y pobladores urbano – rurales que se hicie-
ron presentes en los dos días de discusión.
El encuentro reveló que las convergencias y divergencias mencionadas
también empiezan a ser replanteadas, en un proceso incipiente pero real
basado en la persistencia de la diversidad de la región central del país, que

Las ponencias han sido incluidas aquí a partir de la transcripción de grabaciones directas
de conferencias orales presentadas durante el evento, a las cuales se les ha hecho una
corrección de estilo que ha sido revisada en su versión final por el comité coordinador de la
Confluencia (nota del editor).

13


aún sostiene a Bogotá como eje urbano, y dinamizado por la esperanza, ese
principio inagotable de la condición humana que de hecho y ante todo
cuenta con lo que un pensador decimonónico señalaba metafóricamente
como “astucias de la historia”, para indicar que el antagonismo y los con-
flictos sociales, como el viejo topo, seguirían, como siguen, socavando el
suelo de la acumulación capitalista en pos de una ciudad y una sociedad
distinta a la de los designios de la explotación, la ganancia, el consumo y la
dominación privadas.

Bloch, Ernest. El principio Esperanza. Madrid, Aguilar, 980

14

Homenaje*

Como Fals, vamos en pos del camino doble
de la investigación acción participativa
desde Bogotá

H oy nos reunimos para volver a pensar e imaginar a Bogotá y sus alre-
dedores como ciudad región, y al hacerlo, no podemos dejar de ren-
dir homenaje a uno de nuestros grandes pensadores: el Maestro Orlando Fals
Borda, quien dedicó su vida a reflexionar y andar el camino, el recorrido que
dibujan las vidas regionales desde el río y el mar. Hoy, desde esta ciudad sin
playas le rendimos homenaje a su pensamiento, haciendo el mismo camino
doble de la costa que el abrió.
En efecto, porque nos sabemos pobladores de esta región de sabana
protegida por la montaña, podemos evidenciar el pensamiento activo y
comprometido del Maestro Fals Borda, una ruta de reconocimiento de las
potencias sociales que se expresan en la calle, en el barrio, en el recorrido, en
el camino que cruza otros caminos; allí nos encontramos como poblado-
res urbanos, como habitantes más o menos antiguos, más o menos nuevos,
para hacer territorio, tejer la casa y el vecindario, intentando volver a reco-
rrer juntos estos espacios con la perspectiva de un proceso de investigación
– acción— participación.

* Palabras de homenaje al maestro Orlando Fals Borda, pronunciadas como instalación
del encuentro, en la mañana del de agosto de 008.

1

Así, reconociendo nuestras particularidades, con el compromiso apren-
dido del Maestro, que dejó esta ciudad hace dos días, nos dispondremos a
emprender el camino de repensar nuestro territorio para hacer de Bogotá y
sus alrededores nuestra región, tejida con los hilos inseparables de la movi-
lización, la academia y la política, tal y como lo comprendió y propuso Fals
Borda, quien, además sostuvo durante buena parte de su vida que en el país
sigue pendiente un ordenamiento territorial que parta del reconocimiento
de las vitalidades y las apuestas de los procesos sociales en cada una de las
regiones. Seguimos en deuda con una apuesta comprometida con el criterio
de que el liderazgo político construido desde lo social debe recuperar la éti-
ca dentro del ejercicio político; e insistimos sobre la necesidad de provocar
una práctica académica comprometida, que genere reflexión y propuesta
para la vida en el territorio y con dignidad.
Hoy celebramos a toda una generación que, con el ejemplo vital de
Fals Borda, con sus coherencias y contradicciones, aportó a la construcción
de Universidad de Pensamiento para la Acción, de la cual somos producto
como apuesta y aventura de transformación que ahora nos propone volver
a pensarnos desde la ética, desde nuestra capacidad de acción, desde nues-
tras potencialidades y apuestas comunes.

Confluencia Social y Académica hacia la revisión del POT

1

Introducción

El ordenamiento no es una disciplina
pura, es política en el mejor
sentido de la palabra

Oscar Molina*

*
Secretario de Planeación Distrital enseptiembre de 008, al momento de realización del Foro

A partir de la Ley 88 de 997 se establece un deslinde entre los ámbi-
tos económicos y sociales a ser abordados en el Plan de Desarrollo,
los cuales son espacializados en el Plan de Ordenamiento, adquiriendo así
una dimensión política. Estos cambios son fundamentales para compren-
der la discusión sobre el Plan de Ordenamiento Territorial en un marco más
amplio que el de los tecnicismos de una práctica planificadora.
He considerado que este evento centra su foco en un punto de partida
muy adecuado: la definición del modelo de ciudad. Evidentemente el orde-
namiento no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para construir
un modelo como meta de desarrollo.
La reflexión sobre el modelo como meta desarrollo es fundamental. Una
de las grandes crisis del ordenamiento en el país en los años 70 es que el mode-
lo se perdió, no tenemos un modelo de ordenamiento del territorio claramente
definido y concertado por el conjunto de actores sociales. El tema en la norma-
tiva es un medio que desafortunadamente en los años 80 se convirtió en fin sin
tener en cuenta el proyecto urbano al cual se le estaba apuntando.
En ese sentido, consideramos fundamental pasar del modelo de ciudad
al modelo de territorio, lo cual, obviamente, implica afrontar conflictos. Si
bien, debemos considerar que hay múltiples factores interactuando, hay
conflictos de interés a grandes escalas que han sido una constante desde los
orígenes de la ciudad, por lo cual la definición del modelo de ordenamiento
territorial implica establecer y definir múltiples aspectos.

1


En este orden de ideas quisiera desarrollar cuatro temas que no son
excluyentes y que de alguna manera establecen las prioridades absolutas.
En primer lugar el tema regional: ciudad-región. La situación de la ciu-
dad en éste momento puede enunciarse a través de la anécdota futbolística
de que los equipos que no hacen los goles los ven hacer. Bogotá debe enton-
ces participar de manera activa en las decisiones que van a ser tomadas con
intereses específicos que terminan afectando el devenir de la ciudad.
En este escenario, la ciudad juega con las limitaciones del instrumento
jurídico del cual disponemos, concebido desde la lógica de las áreas metro-
politanas ante las cuales el instrumento político y el contexto institucional
hacen que no sean aplicables tal y como están establecidas para el caso de
Bogotá. Es por esta razón, que se han adelantado en los últimos años esfuer-
zos muy interesantes, que en mi opinión deben ser tenidos en cuenta en la
búsqueda de mecanismos de interacción regional.
Bogotá debe liderar estos procesos. La semana pasada se veía en la
prensa un estudio sobre la desindustrialización de las áreas urbanas, pre-
sente no sólo en Bogotá sino en otras ciudades del país, el cual genera opor-
tunidades pero también efectos fiscales, dinámica que se debería aprovechar
de manera significativa con una mayor coherencia institucional.
El segundo punto tiene que ver con los temas de movilidad urbana y
regional que han estado en la agenda pública y señalan cómo las decisio-
nes que se tomen deben trascender el contexto del transporte y reflejar el
contexto del ordenamiento. En los mapas se encuentra que el tren de cerca-
nías aparece trazado como una rayita y unos punticos donde están las esta-
ciones; sin embargo, en la ciudad vital, existente, ¿en dónde está la rayita?,
¿dónde los punticos?, las dimensiones son distintas y el POT tendrá efecto
en las relaciones y no en los planos. El Plan de Ordenamiento va impactar y
a generar unos efectos en cascada que debemos pensar y potencializar.
Un tercer punto parte del modelo de ordenamiento y tiene que ver con
los temas de integración y segregación social. El reciente Estudio Desarrollo
Humano de Naciones Unidas ha llamado la atención sobre los índices de
segregación en Bogotá y creemos que el modelo de ciudad debe acatar los
lineamientos propuestos para reducir dichos índices.

Primera semana de agosto 008.

20

Introducción

Por último el tema de renovación urbana. Estimo en la actualidad que
este tema fue un referente olvidado durante muchos años, cuando los Pla-
nes de Ordenamiento se denominaban Planes de Desarrollo; pero hoy es
imperativo atenderlos, pues también en este sentido podemos afirmar que
el modelo anterior ya llegó a su término.
El fenómeno de la renovación urbana tiene como antecedente el con-
flicto de la movilidad y hace que las personas valoren más su tiempo; esto
es algo pragmático que ha hecho revalorizar las diversas localizaciones ur-
banas. El tema renovación urbana va a requerir una fuerte organización en
el futuro y va a generar enormes oportunidades, pero también va a generar
riesgos; y por ello quisiera señalar que el escenario sobre el cual se desarrolla
esta revisión del Plan de Ordenamiento Territorial es el más estratégico, y en
tal sentido estimo que las decisiones que se tomen van a afectar la forma y la
calidad de vida en la ciudad para las próximas generaciones.
Manifiesto que me alegra mucho que hacia la revisión del POT que se
avecina, sea precisamente la Universidad Nacional de Colombia quien está
proponiendo y generando la posibilidad de iniciarla. Los procesos de admi-
nistración de la ciudad con sus diferentes instrumentos son una tarea fun-
damental que permite acceder a una visión integral del futuro de la ciudad
y participar de la misma a cada uno de sus habitantes, pues en la actualidad
los procesos de re-urbanismo constituyen acciones integrales con actores
físicos y sociales que superan la simple realización de códigos normativos.
Debo decirlo, estas dinámicas incluyen procesos de carácter social y político
que entrañan relaciones de poder en torno a la vivencia de la ciudad.
Los instrumentos que otorgan las disposiciones legales a partir de la
Reforma Urbana de 989 y de la Constitución de 99, permiten tomar
decisiones quizás un poco más equitativas en torno al desarrollo urbano,
pero es indudable que tales instrumentos y decisiones requieren de sujetos
colectivos consolidados.
Uno de los instrumentos que permiten a la administración ejercer su
función pública dentro del urbanismo y orientar las actuaciones públicas y
privadas en el desarrollo de la ciudad es precisamente el POT, a través del
cual es posible garantizar la armonía con los fundamentos constitucionales
relativos a la prevalencia del interés general sobre el particular, expresado
en cosas tan concretas como la participación que debe tener el Estado en

21


el cobro de las plusvalías que se generan en el suelo, o en la distribución de
cargas y beneficios que permite una autofinanciación de las mismas obras
de urbanización en construcción, y a su vez garantizar la función social y
económica de la propiedad.
El desarrollo de los principios constitucionales relativos al POT en la
Ley 88 de 997, aportó herramientas como los Planes Parciales y en general
las Unidades de Actuación Urbanística y la participación de la comunidad
en los procesos de desarrollo. En consecuencia a través del POT adoptado
para Bogotá en el año 2000, mediante el Decreto 69, la ciudad ha conse-
guido que exista una orientación bastante clara sobre el modelo esperado a
corto, mediano y largo plazo; y ha permitido consolidar proyectos de infra-
estructura vial y de servicios, así como ha orientado las inversiones locales
durante estos ocho años, y permitido armonizar los planes de desarrollo
distrital con el modelo de ordenamiento de la ciudad.
Con la experiencia que acabamos de tener en la formulación del Plan
de Desarrollo “Bogotá Positiva para Vivir Mejor”, avanzamos en una arti-
culación con el programa de ejecución del POT. Conforme lo ha estable-
cido la Ley 88, los Planes de Ordenamiento Territorial pueden ser objeto
de revisión periódica en sus diferentes componentes. En efecto a través del
Decreto distrital 69 de 200, se realizó la primera revisión del POT ajus-
tando diferentes componentes, destacándose entre estos ajustes lo relativo
a ciudad región.
Por ello asumir la revisión del POT como un momento de planeación
nacional, requiere que se cuente con definiciones claras, concretas y precisas
sobre su alcance y pertinencia. De ahí que sea fundamental el trabajo de la
academia, de las organizaciones no gubernamentales y de los movimientos
sociales.
Debo decir que la administración presidida por el Alcalde Samuel Mo-
reno tiene una clara decisión y voluntad de adelantar el proceso de revisión
del POT, de modo muy participativo y durante varios meses, en el cual no
nos limitemos a la elaboración técnico-jurídica, sino que realmente demos
lugar a una interlocución estratégica entre todos los actores, que constru-
ya una serie de acuerdos para el futuro de la ciudad. Tenemos también la
voluntad de que este proceso de revisión del POT incluya un diálogo muy
activo y eficaz con los municipios vecinos, en un marco de región.

22

Introducción

De otra parte, pensamos que el POT, es una oportunidad de darle sa-
lida a algunos elementos estratégicos que son importantes en la ciudad. Es
indudable que requerimos de una ciudad más densa, más compacta, con un
uso más racional del suelo y una mejor distribución de los equipamientos
públicos, con mayor facilidad de acceso de los distintos actores sociales a ta-
les equipamientos; y en ello los proyectos de renovación urbana deben jugar
un papel primordial, pues también son un factor de desarrollo económico,
el cual sin duda impulsa los negocios, pero al mismo tiempo debe ser una
oportunidad para recrear la ciudad en condiciones dignas desde el punto
de vista de la calidad de vida de sus habitantes en términos ambientales, de
espacio público, etc.
Creemos también que el proceso de revisión del POT nos debe llevar a
unas normas que garanticen que muchas de las decisiones sobre el desarro-
llo urbanístico de la ciudad queden en manos de las comunidades a nivel
local, barrial.
Quiero finalizar, entonces, afirmando que para el Gobierno Distrital y
en particular para la Secretaría Distrital de Planeación, es fundamental la
participación de sectores que tienen visiones alternativas de la ciudad y que
precisamente están interesados en avanzar hacia una institucionalidad más
democrática, principalmente en el ordenamiento territorial de la ciudad; y
en tal sentido no sobra repetir que el proceso de revisión del POT es una
confrontación en términos democráticos entre distintas misiones e intere-
ses, y por eso es tan importante, tan fundamental que haya actores sociales
con ideas muy claras desde el punto de vista democrático para participar en
dicho proceso.

23

Alternativas al modelo ciudad

Jaime Franky Rodríguez*

*
Decano de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia – Sede Bogotá D.C.

24

N os convoca otra vez Bogotá. Otra vez como muchas veces vamos a
pensar a Bogotá, situación que no tiene nada de novedoso y que,
por el contrario, resulta muy frecuente; sin embargo, el hecho de que fre-
cuentemente nos reunamos a pensar a Bogotá no invalida que hagamos el
ejercicio por la sencilla razón de que una ciudad como la nuestra, atraveza-
da por conflictos, esperanzas y desesperanzas, se construye cada día, muta
en todo momento, en una dinámica propia de ese entorno artificial creado
por el hombre cuya velocidad de cambio excede en mucho a los cambios
propios de la naturaleza en la que la humanidad ha instalado las ciudades.
La velocidad del cambio de Bogotá se explica por la confluencia de múlti-
ples procesos sociales, políticos, económicos, externos algunos a ella pero
que la afectan profundamente; tanto como se explica por el crecimiento
propio y por las regulaciones derivadas de lo político que pretenden con-
trolarlo. No resulta novedoso, repito, pensar a Bogotá. Lo que sí resulta in-
teresante en este foro es el enfoque desde el cual ha sido formulado: de una
parte, procurando superar la disyunción entre lo político y lo técnico, como
todos creemos que debe ser, pese a que en no pocas ocasiones la disyunción
mencionada permanece.
El segundo aspecto destacable es el sentido crítico para abordar el tema,
que incorpora múltiples aspectos que ayudarán seguramente a poner en
evidencia desde dónde se quiere ordenar a Bogotá y con qué propósitos se
quiere hacer de esa manera. El sentido crítico es propio de la actividad aca-

25


démica e ineludible en una universidad como la Universidad Nacional, que
se ocupa no solo de la mirada técnica y práctica para solucionar problemas
sino de la comprensión de los impactos de la solución y del sentido que
tiene optar por una u otra alternativa.
En tercer lugar, quisiera destacar la apertura a la participación de múlti-
ples instancias involucradas en el tema y de la comunidad como eje medular
de la discusión. Tal y como están las cosas, el foro augura éxitos.
Ahora bien, apartándome del enfoque de los expertos en la ciudad que
tratan lo político y lo técnico, quisiera ver la ciudad desde una dimensión
propiamente humana, mencionar que en estricto sentido y atendiendo a
una realidad compleja no se trata de comprender a Bogotá para ordenarla
sino de encontrar caminos para interactuar y para habitarla dignamente.
Esto exige la superación de la concepción de la ciudad como elemento físico
o como problema espacial, exige considerar las dimensiones que se super-
ponen al espacio, los procesos temporales, pues la ciudad se nos revela cada
vez más como una instancia temporal y su tratamiento se distancia de lo
físico espacial, porque –como escribió Carlos Hernández,- “las ciudades de
signos que el hombre crea no se instalan en ese universo de dos o tres di-
mensiones que ata las cosas con leyes inviolables. Las ciudades de signos,
del arte, de la moral, de la historia, de la política, de las costumbres, de la
vida, de las formas puras, de las ideas, comprenden el mundo del espacio y
el tiempo como algo que está dado para ser trascendido, como parte de una
materia que se transforma para que adquiera la forma de una habitación
donde el hombre reposa y se alimenta para saltar a otros mundos”.
Por irrealista o complejo que parezca, es allí donde deberíamos ubi-
car nuestra atención, en la ciudad como escenario o como soporte, en el
propósito que mencioné anteriormente de procurar que ella permita tejer
relaciones y la podamos habitar dignamente, lo que equivale a decir que
nos permita desarrollarnos como seres sociales y desarrollar plenamente
nuestras potencialidades, no solo a algunos de nosotros sino a todos los
que por venir aquí al mundo o por venir aquí del mundo, nos corresponde
compartir a Bogotá.

2

El territorio, la planeación y el ordenamiento
hacia un modelo alternativo de ciudad

Johanna Eloisa Vargas Moreno*

*
Politóloga, miembro del Grupo Urbano de Investigación y Acción – GUIA/ , y de la
Confluencia Social y Académica hacia la revisión del POT

2

H oy nos hemos convocado para compartir y para construir un espa-
cio para la construcción colectiva de pensamiento y reflexión so-
bre el ordenamiento territorial de Bogotá. Nos inquieta nuestra ciudad, sus
cambios, sus nuevas estructuras, sus vías, sistemas de movilidad, su acento
en la pedagogía del ciudadano que aún se confunde entre un inmenso río
de personas, trabajadores informales, infantes que mendigan, desplazados,
prestadores de servicios y jóvenes buscando qué hacer, entre otros. Nos in-
quieta y motiva a la acción, el ser hijos e hijas de este territorio, el haber
levantado en él nuestras esperanzas, nuestras más íntimas y profundas re-
laciones, nuestros más fuertes sentimientos y prácticas hacia esa sociedad
transformada que hacemos día a día.
Hoy nos convocamos porque el territorio nos ha hablado, porque so-
mos sensibles a la historia que no vivimos pero que sí recordamos, historia
contada por esas voces que salen prófugas de la modernidad impuesta y
de la informalidad compartida. Nos reconocemos habitantes del territorio
bogotano, de su ruralidad y de su urbe, de sus mezclas e incertidumbres; y
en tanto herederos de esta ciudad nos permitimos soñarla, cambiarla, pla-
nearla y realizarla.
Es por esto que hemos decidido encontrarnos en la perspectiva de arti-
cular nuestras experiencias y voluntades, conocimientos, angustias y certe-
zas, con el fin de debatir y construir reflexiones activas que convoquen a la
organización, la movilización y la incidencia efectiva de nuestras opiniones
y propuestas sobre el Ordenamiento Territorial de Bogotá y la región, a pro-

2


pósito de la Revisión del POT que debe iniciarse legal e institucionalmente
este año.
Partimos de reconocer en el POT una pieza del rompecabezas del mo-
delo actual de ciudad, de territorio y de vida propuesto para sus habitantes.
Pieza clave en todo el ordenamiento regional; núcleo que dinamiza y orien-
ta esta dinámica, pensado para optimizar procesos del mercado en todas sus
escalas sobre unas líneas políticas claras de productividad, competitividad y
movilidad, que en la mayoría de ocasiones pasan por encima de las necesi-
dades y dinámicas propias de los habitantes del territorio.
Reconocemos a su vez en el Plan de Ordenamiento Territorial, un ins-
trumento que pretende transformar y perfilar una cultura social y política
que moldea “tipos” de representatividades funcionales a los intereses con
mayor incidencia en la planeación.
En este sentido, es vital enmarcar la reflexión sobre el POT en un con-
texto que sobrepase la coyuntura para interrogarnos por el quehacer del or-
denamiento de nuestro territorio nacional, de nuestras regiones, campos y
ciudades. Hoy cuando el país se debate en una profunda crisis institucional
soportada en la cultura del miedo y la privación de todos los derechos, es
preciso dar justas dimensiones a nuestros debates y reflexiones, permitien-
do logros de corto, mediano y largo alcance.
Por lo tanto es necesario que el movimiento social sea capaz de reconocer
sus debilidades, como la falta de información, de soporte técnico de las pro-
puestas, de cohesión interna y de visibilización ante el resto de la sociedad. Así
como es preciso que se disponga a construir alternativas capaces de incluir en
la estructuración del Plan de Ordenamiento, propuestas críticas que se con-
viertan en políticas públicas nutridas desde lo social sin perder de vista que el
verdadero logro de lo que podría ser este proceso está en la configuración de
rutas ciertas hacia escenarios de transformación del modelo de ciudad.
En este camino, resaltamos dos ejes estructurantes de la discusión: el
territorio y la planeación.
La noción de territorio implica sectores sociales, sujetos, reivindicacio-
nes y propuestas de nación; no hace referencia solamente a lo local, a un
territorio geográficamente entendido, sino a la creatividad social, en la cual
se reconstituye el sujeto social y popular a través de la movilización social,
el sancocho, el foro, el encuentro. El territorio es pues mucho más que una

30

Introducción

definición normativa, es vitalidad y la expresión constante del proceso que
caminamos y tejemos día a día.
Desde ésta noción reconocemos la importancia de hacer realidad la
autonomía y la soberanía territorial como principios claves en la lógica de
ésta construcción. En este sentido, la diversidad, la multiculturalidad y la
participación, consignadas en la Constitución de 99, puestas a andar en
la marcha disciplinada y emancipadora de nuestro maestro Orlando Fals
Borda y la Comisión de Ordenamiento Territorial, deben ser revisadas a la
luz del nuevo siglo.
La impronta de la regionalización que declaró está Comisión, está vi-
gente, y debe confrontar y subvertir desde la creatividad la actual práctica
voraz del desarrollo, en la cual hay territorios ganadores y perdedores; pues
aquella implica el equilibrio como regla, y obliga a cambiar la contrapro-
ducente y anacrónica filosofía “desarrollista” que se ha venido empleando
de manera tan ciega, y adoptar la idea de un progreso auténticamente par-
ticipativo.
Sobre esta base, asumimos al territorio como espacio físico que permite
la existencia de los sujetos, comunidades y de la sociedad en su conjunto, y
a la vez como síntesis de sus relaciones.
La planeación, por su parte, nos lleva a pensar en el ordenamiento te-
rritorial en Colombia y en el resto de América Latina, como parte de una
idea del desarrollo que se inscribe en el modelo neoliberal. En su esencia
esta nueva lógica encarna una falsa disyuntiva entre lo técnico y lo político,
y concibe al ordenamiento territorial, y específicamente y con mayor fuerza
a sus instrumentos, como herramientas técnicas inmunes a las determina-
ciones del flujo de fuerzas económicas, políticas, culturales, que emanan del
diario transcurrir de las relaciones sociales en el territorio. Emilio Pradilla,
expresa dicho fenómeno de la siguiente forma:
“La crisis de larga duración del capitalismo mundial (…) está produciendo
profundas transformaciones en las formas sociales de apropiación destructiva
de la naturaleza, la organización del territorio y la vida cotidiana de sus
pobladores. La totalización y la fragmentación aparecen como polaridades,
contrapuestas y simultáneas, de este proceso. En cambio, las explicaciones
científicas de los procesos reales se mueven en un solo sentido: la creciente
fragmentación parcelaria. El rechazo de las grandes teorías, sólo aparentemente

31


muertas, conduce al dominio de una ideología: la neoliberal. El pragmatismo,
el tecnicismo y el empirismo se adueñan de nuestras prácticas formativas e
investigativas”.

El neoliberalismo a través de planes y proyectos concreta el modelo de
desarrollo y consolida un modelo urbano donde la racionalidad en el uso y
gestión del suelo, de los recursos y de la proyección hacia el futuro juegan un
papel de sustento de procesos de recorte de las funciones estatales y aumento
de las responsabilidades fiscales de los usuarios urbanos, de privatización y
de cosificación de la ciudadanía que se define sujeta al consumo desde el in-
greso básico para suplir las necesidades más cotidianas de alimento o techo,
hasta otros consumos de carácter más complejo como el de los proyectos de
participación como única vía de acceso a recursos de inversión pública para
el mejoramiento de las condiciones de vida en la escala de la comunidad.
A esto se suma la confusión provocada por la ambigüedad de la política,
frente a la cual se desarrollan múltiples enfoques sobre las competencias que
debe cumplir el POT. Para muchos significa la oportunidad de profundizar en
los procesos de descentralización administrativa, y para otros cumplir funcio-
nes vinculadas exclusivamente con el aspecto físico – espacial. La definición y
caracterización de los alcances de la ciudad en relación con la globalización y
la región se presentan también como elementos ambiguos, dejando el campo
abierto para que las fuerzas predominantes en el mercado, orienten el sentido
y objetivo de las relaciones en el marco del ordenamiento territorial.
En este sentido, se propone evidenciar y caracterizar las determinaciones
y contextos que constituyen el modelo de planeación que se ha implementado
en Colombia, a partir del cual emergen las distintas dinámicas de ordenamien-
to territorial, siendo este uno de los primeros elementos del desorden al que
asistimos: la implementación de políticas definidas por expertos y técnicos que
no tienen correspondencia con la realidad y las condiciones nacionales.
Pensar y hacer de la planeación un ejercicio común, implica asumir un or-
denamiento que se constituya desde la posibilidad colectiva de ordenar el terri-
torio y no desde la idea de operativizar una serie de órdenes provenientes desde
Pradilla Cobos, Emilio (998). “Estado de la teoría regional urbana: Regiones o
territorios. Totalidad y fragmentos” en Varios autores, La investigación regional y urbana
en Colombia. Desarrollo y territorio (1993-1997), DNP, Carlos Valencia editores, Bogotá
D.C.P: 7

32

Homenaje

los centros de poder. Y para esto es precisa otra noción de desarrollo, que pasa
por asumir desde nuestra condición, cualquiera que sea, el ser conciencia crítica.
Para los intelectuales implica además asumir el reto del nuevo siglo, que en pa-
labras del maestro Fals se sintetiza como “(…) diseñar y vigilar la construcción
de una nueva sociedad entre nosotros, capaz de llevar a su realización plena las
potencialidades de la tierra y de llenar las aspiraciones de quienes la habitamos
y trabajamos, especialmente de los miembros de las clases humildes.”2
Para las comunidades indígenas en sus construcciones cosmogónicas la
relación entre el hombre, la naturaleza y el territorio se constituyen como par-
tes de un mismo universo. En este sentido, los indígenas de la Sierra Nevada
de Santa Marta señalan que, “Colombia está ordenada, los que estamos des-
ordenados somos nosotros.” Ellos conciben el ordenamiento territorial como
un proceso en el cual se involucra el espíritu y la materia, por lo tanto junto a
ellos consideramos que ordenar el territorio implica ir más allá que delimitar
un pedazo de tierra, pues se trata de un proceso que involucra a quienes lo ha-
bitan, sus necesidades sociales y sus exigencias, pero sobre todo de una apuesta
política que en este momento invitamos a repensar, transformar y asumir.
Son entonces el territorio, la planeación y el ordenamiento elementos
centrales de la reflexión a la cual convocamos.
Hoy, en la voz del Grupo Urbano de Investigación y Acción, de Fuerza
Común, de la Mesa de Cerros Orientales, de la Alianza Solidaridad Local de
Suba, de la Corporación Construyendo Hábitat, de Asamblea Sur, de Cor-
pofrailejón, del Cinep, de Planeta Paz, de la Fundación Trenza, del Consejo
Territorial de Planeación Distrital; en la voz de estudiantes, maestros e inves-
tigadores de la Universidad Nacional de Colombia, doy la bienvenida a este
Foro Público, “Bogotá: Alternativas al modelo de ciudad, a propósito de la
revisión del POT”, con la esperanza de que sea un escenario fructífero respec-
to de la caracterización de los distintos ámbitos que constituyen y definen el
Plan de Ordenamiento Territorial, de la síntesis de propuestas para alternati-
vas metodológicas de revisión del POT, y por último en el reconocimiento y
sistematización de propuestas encaminadas a la consolidación de un modelo
alternativo de ciudad que sea socialmente justa y políticamente posible.

Fals Borda, Orlando (996). Región e Historia. Elementos sobre ordenamiento y
equilibrio regional en Colombia, Tercer Mundo Editores en coedición con el Instituto de
Estudios Políticos -IEPRI- de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C. P:6

33

35

Ordenamiento territorial,
poder y democracia
en la globalización

Aspectos a tener en cuenta en la revisión
del Plan de Ordenamiento Territorial

Carmenza Saldías*

•
Experta en temas de Ordenamiento Territorial. Secretaria de Planeación Distrital en la segunda
administración de Antanas Mockus. Participa en la Mesa de Planificación Regional Bogotá –
Cundinamarca MPRBC. Asesora de la Secretaría de Planeación Distrital.

3

E ste escenario permite el encuentro del pensamiento, la sociedad civil y
otras instancias de gobierno y del sector privado, todos con intereses
centrados en el ordenamiento territorial. Por lo tanto, es importante eviden-
ciar en este espacio los verdaderos temas del debate, los cuales han de ser agen-
ciados, promovidos y discutidos ampliamente por la ciudadanía.
Sin duda en torno al ordenamiento territorial se plantean discusiones
absolutamente estructurales para el país, las ciudades y la sociedad. Así que
bienvenidos este tipo de eventos y muchos éxitos en este debate, que como
decía el Secretario de Planeación, tal vez terminarán en un año, cuando se
pueda llevar al Concejo de Bogotá un proyecto de Acuerdo; pero de modo
independiente de cuándo termine el proceso de revisión de este POT, oja-
lá el interés y debate en torno al ordenamiento territorial sea liderado de
modo permanente por la Universidad.
Si queremos que la planeación sea más que un instrumento, necesi-
tamos que desde distintas instancias, como lo señalaba la politóloga que
presentó el evento, seamos capaces de mantener el espíritu crítico. En esto
no va a haber un último modelo, ni uno ya construido sobre lo que no hay
que hacer; pero el pensamiento crítico va a ser fundamental. En este sentido
y ante la imposibilidad de exponer todos los aspectos que contienen la te-
mática del ordenamiento, quiero dejar señalados algunos planteamientos a
mi parecer fundamentales para entender y dinamizar el debate.
El primero es si hay o no un modelo en Bogotá, un modelo de ordena-
miento. Sigo pensando que en Bogotá no hay uno sino varios modelos, y en

3


este sentido son claras las diferencias entre el POT del 2000 y el del 200. En
este último momento la revisión buscaba superar la perspectiva de la ciudad
física del POT del 2000 hacia un tema de ciudad región con consideraciones
de los procesos económicos, sociales, culturales y políticos involucrados en
el ordenamiento, es decir, ir más allá de un modelo concentrado y lograr
que la expansión dejara de ser una mancha de aceite a través de decisiones
en las que se cerraba el perímetro, e indicar la conveniencia de empezar a
trabajar sobre un enfoque desconcentrado donde en el resto del territorio
de Cundinamarca y en la región central del país se tuviera más claridad
respecto de procesos más explícitos.
Se pretendía superar esa fase del paisajismo epidérmico – como dicen
que la mente se confunde con hacer cosas muy bonitas, que quedan, deco-
ración de exteriores – y empezar por el tema del alcantarillado para todo
el mundo, del manejo de aguas servidas, de las redes de servicios públicos,
de las estructuras, del subsuelo donde empiezan a construirse y a darse las
reformas de mejor calidad, dejando atrás un modelo del POT del 2000, que
claramente y sin ninguna consideración incorporaba el último suelo que
quedaba en la ciudad. Las mismas UPZ que estaban empezando a diseñarse
eran una definición del volumen físico de construcción que se iba a requerir,
pero no hay todavía ningún manejo sobre los instrumentos que permitirían
acceder a las rentas y a los grandes recursos asociados a las decisiones de
desarrollo urbano.
Así las cosas reafirmo que entre el POT del 2000 y el POT del 200 hay
un cambio que a su vez deriva en una tensión que no se ha logrado resolver
entre dos posiciones que están hoy sobre la mesa: una resuelta a mantener
un desarrollo urbanístico basado en el predio a predio, dándole mayor ven-
taja al dueño de la tierra y dejando la financiación del urbanismo al cons-
tructor; y la otra que promueve al gobierno como actor principal sobre el
suelo, en tanto los apetitos e intereses particulares se supeditan al momento
en que aquel toma decisiones que deberían ser racionales, entendiendo que
cada quien tiene una porción a pagar sobre el desarrollo urbano.
Hay aquí dos visiones. Es posible que se encuentre que los planteamien-
tos de ordenamiento territorial parecen neoliberales, pues el tema principal
en torno al ordenamiento territorial sigue siendo definido desde una óptica
feudal, de manera que se beneficien unos pocos; o pasamos a un ordena-

3

Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

miento territorial contemporáneo, al del derecho general y de la inclusión
social.
Esto tiene que ver con un tema ya señalado: vamos a seguir con un
modelo que extiende la ciudad hasta llegar a o 8 millones de habitantes
dentro de 5 o 20 años, o nos vamos hacia una transformación más radical
de la ciudad ya construida. Se trata de transformar sobre lo que tenemos o
seguir expandiéndonos. Aquí se dibuja una temática de difícil tratamiento
entre el proyecto y el plan: Es preciso poder dejar de creer que todo el orde-
namiento termina en una construcción física para poder pasar de una pe-
riferia de zonas bonitas y zonas pobres, a una ciudad que en realidad tenga
calidad homogénea en todos sus equipamientos y que incluya el campo y
la región.
El anterior recuento no pretende ser exhaustivo, tal vez es desordenado,
pero trata de señalar los debates de los últimos ocho o diez años después de
la Ley de Ordenamiento Territorial, e indagar sobre los avances del modelo
en Bogotá.
En tal sentido, daría respuesta al mismo empezando por señalar que el
primer tema es la visión regional. Haber hecho explícito que Bogotá no va
a vivir sola, que necesita del resto del territorio, de otros municipios porque
tienen el agua, la comida, etc., haber incorporado instrumentos de gestión y
participación son avances significativos.
El POT de 2000 no incluía la plusvalía, pero cuando se tramitó en el
200 se hizo junto con el acuerdo de plusvalía para poder aplicarla. Quizá
hay tareas por hacer. Es interesante saber que Bogotá tiene en su revisión del
POT de 200 las UPZ, Planes Zonales, bajo una perspectiva que todavía está
en discusión, pero hay un enfoque más o menos unificado sobre el hecho
de que el error está extendido a todos los instrumentos, y eso por lo menos
es un punto de partida.
En el desarrollo de aplicaciones estratégicas hay temas recientes como
Nuevo Usme, Aeropuerto, Centro de la Ciudad, que no son abordados
como un espacio físico sino desde la lógica del desarrollo de intervenciones
más integrales. Todo es un trabajo de aprendizaje sobre ordenamiento terri-
torial, sobre la formulación de instrumentos, la concertación con distintos
actores, dinámicas que son nuevas para todos. No solamente hay un Depar-
tamento de Planeación sino también una Secretaría de Planeación. No solo

3


se habla de la Caja de Vivienda sino de la producción de hábitat, tema que
complejiza la discusión sobre la producción de vivienda en relación con la
producción misma de ciudad. En este sentido, han aparecido otros temas
como los relacionados con la Defensoría del Espacio Público o los proce-
sos de movilidad; o el de sistemas de información que permitan mayores y
mejores niveles de conocimiento, análisis o control sobre la ciudad y sobre
la realidad, aún no desarrollados del todo, los cuales ameritan un esfuerzo
para su realización.
Un avance importante de la ciudad está relacionado con los instrumen-
tos de financiación y de gestión para el desarrollo urbano. Reconociendo el
principio de la equidad, a partir de la contribución de cada quien según su
capacidad de financiar ese proceso de construcción y el ordenamiento per-
manente de la ciudad. A estos procesos se suma la valorización de la ciudad,
pues todo el mundo lo ve en el recibo del predial, en cifras sobre el manejo
de la ciudad, y al final el ordenamiento territorial busca que la ciudad valga
más, pero no un sector o unas casas de un sector, sino que en general la ciu-
dad tenga mayor valor, es decir, que sea competitiva y reconocida a escala
internacional.
Otro tema en el cual la ciudad ha demostrado cambios favorables es
el de la previsión y atención de desastres. Hay una presión violenta por el
comportamiento climático sobre otras regiones del país. Se ha visto que
aún cuando en Bogotá ha habido problemas, estos han sido mucho más
puntuales, y las intervenciones de los últimos años al menos garantizan que
ese tipo de cosas no sucedan con la misma intensidad ni con la misma fre-
cuencia en Bogotá.
El fortalecimiento de la participación ciudadana se presenta como un
tema de transformación y avance. Al respecto, no más al leer durante los úl-
timos cinco años los debates ciudadanos que se han dado por muy diversas
razones como el establecimiento de un centro comercial, la construcción de
un edificio, etc., permite observar el alineamiento común de una tarea que
todavía es bastante lenta y que depende de procesos de carácter pedagógico.
Así mismo, es claro que aún hay temas pendientes, tales como la integración
regional, aunque ya se ha avanzado algo en tal sentido. Hay quienes lo ven
solamente como un tema de la alianza con la Sabana de Bogotá y los 25 mu-
nicipios del área metropolitana, dejando los otros 5 mil km2 a su deriva;

40


o la visión de trabajar por una integración con todo el Departamento, una
discusión que vuelve a estar presente.
En cuanto al tema de movilidad todavía no está claro si la solución es
resolver Transmilenio, el metro o los distintos modos de desplazamiento
en la ciudad. Otro tema es el precio del suelo. Hay quien se atreve a decir
que el suelo está caro y por ende no hay dónde hacer vivienda para estratos
populares; pero, entonces, ¿para qué el ordenamiento? Lo que se busca es
tener un control, una regulación, evitar la especulación en los mercados del
suelo; esta es una tarea pendiente, para garantizar el acceso democrático a
toda la población reduciendo la segregación y la exclusión. Por último el
tema de vivienda social es gigantesco: 500 o 600 mil viviendas de déficit,
más lo que falta a futuro, es un tema demasiado grueso que los Planes de
Ordenamiento todavía no logran resolver de manera radical, ni aportar so-
luciones. Mientras hagamos POTs que vuelven más ilegal la ciudad y ponen
en más problemas a la ciudadanía frente a la norma, al dejarla por fuera de
sus designios, vamos a tener problemas para incluir en una buena ciudad a
todos sus habitantes.

41

La revisión del plan de ordenamiento
territorial: un ejercicio de gobernanza

Elkin Velásquez*

*
Universidad el Externado de Colombia

42

E ntender el Ordenamiento Territorial pasa por entender la relación di-
recta entre territorialidad y geografía del poder, lo cual lleva a pensar y
a poner en práctica lo analizado, pues así se comprende fácilmente que la for-
ma como se están haciendo los planes a partir de sueños, recetas y seguramente
convicciones muy importantes, conduce fácilmente a una gran distancia res-
pecto de lo que ocurre en el territorio.
Si se recorre hoy Bogotá –que avanza muchísimo y que es un mode-
lo–, se topa todo el tiempo con conflictos territoriales que no están siendo
resueltos por el POT; y si se va más allá se encuentra con que hay actores,
personas, grupos detrás de esos problemas, muchas veces ligados a ellos por
convicción o maquiavelismo, y otras de una manera no necesariamente pre-
meditada. Por esto se trata de entender lo que hay en el territorio, los actores
territorializados y sus relaciones. Ese es el tema que debe ser abordado por
la política pública.
Pero la geografía política, históricamente, se ha ocupado de los terri-
torios como escenarios vistos desde un avión, como lo han hecho muchos
arquitectos, urbanistas, economistas, ingenieros que hacen sus planos de
manera técnica. Es lo que podría llamarse la geografía política desde arriba,
pero también hay una desde abajo, en la cual los protagonistas son olvidados.
No ha pasado mucho tiempo desde que apareció el concepto de geografía
política ligada a los actores territorializados y a una serie de procesos socio-
espaciales que ocurren en el sitio donde habitan, junto con lógicas institucio-

43


nales que por supuesto lo van determinando paso a paso, a partir de estrategias
territoriales que dan lugar a acciones políticas puestas en el territorio.
Cuando el Gobierno Nacional plantea que va a desarrollar los macro-
proyectos, por supuesto que ello impacta el territorio, por los intereses y
perspectivas que conllevan, no todos conocidos por la mayoría. La realidad
es entender cuáles son y por qué existen. Así, hay discursos imaginarios:
durante los últimos años, por ejemplo, el país ha vivido en carne propia lo
que significan los discursos y la capacidad de construcción imaginaria de lo
que otros llaman falsos positivos. Eso es muy importante y tiene incidencia
sobre lo que ocurre en el territorio.
Otro ejemplo: los gringos, que disfrutan con experimentos callejeros,
estaban analizando la percepción de seguridad de dos territorios, uno real-
mente muy inseguro donde pusieron policía, y otro bastante seguro pero
muy solo, en el cual no lo hicieron. La medición realizada, simple y llana-
mente mostró que los ciudadanos se sienten más inseguros en este último
que en el sitio seguro donde hay policías, lo cual quiere decir que dejamos
de lado una lógica de la política y administración pública tradicional, las
percepciones, según la cual se trata de entender el actor territorial a partir
de su discurso y qué significa en términos de construcción de imaginarios,
en relación con los cuales actúa la gente.
Hay territorialidades múltiples en torno de un macroproyecto como
el aeropuerto de Bogotá, de interés nacional, pues al interior mismo del
gobierno nacional o distrital hay intereses distintos aparte del interés de los
actores privados que ven una posibilidad económica suculenta, y del interés
de los habitantes de los barrios aledaños, como en Fontibón y Engativá,
que ven una posibilidad económica en el futuro, pero también el problema
de desplazados económicamente por esas obras de infraestructura o por
las intervenciones en el entorno. Ya algunos están empezando a sentir los
problemas relacionados con la especulación del suelo. Así, se debe ante todo
entender el territorio y los conflictos territoriales como un proceso que em-
pieza por sus actores, teniendo en cuenta que son muy complejos. Muchas
veces los técnicos olvidamos que ese es el tema detrás de las decisiones polí-
ticas, lo cual genera equivocaciones.
Es necesario entonces entender a los actores que inciden en la decisión,
ubicándolos en su respectivo contexto, y es allí donde aparece el concepto

44


de la gobernanza territorial, haciendo parte de aquellos conceptos que se
utilizan para todo. Sin embargo, de todos los credos y evangelios de la go-
bernanza hay dos que parecen fundamentalmente útiles: hablamos de un
dispositivo de negociación y operación entre actores de la sociedad civil; ha-
blamos del sector económico, del mercado y del Estado, y también de cómo
los procesos que, al determinar la forma, determinan a su vez las decisiones,
elaborando así normas sociales en relación con los asuntos públicos.
La forma como tomamos decisiones sobre el Plan de Ordenamiento
Territorial va más allá del procedimiento formal establecido por la norma
sobre la participación ciudadana. Hay otras formas de analizar y tomar de-
cisiones que están definidas por posiciones ideológicas. No se imaginan us-
tedes cuánto incidieron en esta ciudad una serie de reglas informales, que
gracias a una gran capacidad pedagógica que puso en marcha el ex alcalde
Antanas Mockus, lo que todos llamamos cultura ciudadana, se debe de al-
guna manera a ese más allá del cumplimiento de las reglas formales. En
este sentido, vemos que existen elementos importantes, los cuales se deno-
minaran espacios de conflictividad, tales como el evento anterior (reglas
informales) en los cuales vemos cómo se construyen planteamientos, ideas
e imaginarios en pos de lo que podríamos llamar como el desarrollo de la
inteligencia territorial colectiva.
Lo cierto es que la relación entre los actores del ordenamiento territo-
rial puede parecerse mucho a redes de interacción absolutamente comple-
jas, a las cuales es conveniente acercarse, entendiendo las justificaciones que
hay detrás de cada uno de dichos actores. Dentro de un grupo que respalda
un mismo modelo pueden encontrarse actores que parecieran totalmente
opuestos, terminan integrados en torno a un objetivo particular.
Un marco analítico de la gobernanza ha sido desarrollado para abordar
a los actores de una manera más sistemática en términos del ordenamien-
to territorial; entendiendo que se puede simplificar la realidad, e identi-
ficar dónde se están dando las transacciones de tipo negociación, de tipo
direccionamiento, de repartición entre estos actores, en la claridad de que
toda sociedad en cualquier época tienen sus problemas de ordenanza. Por
ejemplo, la forma como hoy se va a dar el debate sobre la revisión del POT
no puede ser la misma del 2002, ni de 999 ni del 2005; cada momento
es distinto, hay tensiones diferentes que debemos reconocer junto con las

45


conflictividades crecientes, para evitar algo que está evolucionando social y
económicamente, que constituye un reto para los poderes públicos, y es lo
que voy a llamar como infantilización de la sociedad.
Bogotá ha avanzado muchísimo en términos sociales y económicos, en
disminución de la pobreza, pero quedan cuantiosos problemas hacia los
cuales se va desplazando la capacidad de demanda que tenemos los ciuda-
danos. ¿La sociedad afortunadamente va disminuyendo el umbral de to-
lerancia al riesgo? Las conflictividades territoriales de hoy pueden ser en
muchos casos diferentes a las de hace tres o seis años, y por lo tanto hay
que identificarlas y valorarlas cada una en su momento. No hay modelo
universal de gobernanza, no sólo de territorio, cada sitio tiene en un mo-
mento determinado una solución al respecto, y por ello es preciso asumir
la revisión del POT.
Dicha revisión representa un reto muy grande para el Estado porque
estamos acostumbrados a que la administración pública se exprese a partir
de una lógica de ventanilla, lo cual genera dificultades para avanzar en ese
sentido. El POT va a establecer unas categorías, y el ciudadano, ¿va a hacer
fila en planeación y le van a decir si cabe o no dentro de ellas, si puede hacer
algo o no? Hemos sido testigos de lo que hizo Carmenza Saldías para que la
oficina de planeación cambiara hacia constituirse en una oficina estratégica,
no ocupada de la atención día a día del ciudadano; todos sabemos que esa es
una tarea difícil, pues hay una cultura complicada al respecto; y en tal senti-
do se debe pasar precisamente de la lógica de ventanilla a la de gobernanza.
Por último considero que es preciso ayudar a ver la revisión como un
proceso de negociación entre las visiones de los diferentes actores, evitando
por un lado que surjan vencedoras y vencidos; y por otro, postergar cada vez
más las decisiones buenas por estar buscando las excelentes. Y de esta mane-
ra asumir la planeación como un proceso de negociación y no simplemente
como un asunto de planes y zonificaciones.

4

Miradas a la globalización.
En pos de un análisis integral
del ordenamiento

Edgar Novoa*

* Profesor Universidad Nacional de Colombia

4

E n el contexto actual de la globalización es preciso enunciar una diná-
mica que siempre queda faltando en la mayoría de análisis: la diná-
mica de la geopolítica de la acción social. Si nos centramos demasiado en la
interpretación que se ha denominado como crítica a la armonía política de
la geografía del capitalismo y sus dimensiones espaciales, estamos dejando
de lado en cierta medida este elemento fundamental. Sin embargo dicha
acción social no se entiende únicamente como resistencias. Precisamente
creo que debe ser parte de la necesaria discusión en los diferentes talleres,
el hecho de que la lógica o ilógica de la resistencia no son exclusivamente
reactivas y negativas frente a procesos establecidos, pues también hay pro-
puestas.
El tránsito de la protesta a la propuesta hace ya mucho tiempo que se
dio, y por ello esta presentación va dirigida específicamente a tratar de de-
limitar particularmente la biopolítica del capitalismo en tiempos de glo-
balización, como ruta de comprensión necesaria para la dinamización de
las acciones alternativas con posibilidad efectiva de construir un proceso
favorable a la vida por encima del flujo económico.
Las ciencias sociales hablan de lo espacial sin conocerlo, y por el otro
lado los sociólogos nos hablan de lo social sin conocerlo, en un cruce su-
mamente interesante. Hablar de la geopolítica del capital implica ubicarnos
específicamente en los últimos cuarenta años del proceso de acumulación
de capital, entendiendo básicamente que estamos en una crisis en reestruc-
turación. Más particularmente, en términos de esa lógica del capital, nos

4


encontramos en la búsqueda de una solución espacio-temporal a los exce-
dentes producidos durante un largo período de tiempo como las mercan-
cías, el dinero o la fuerza de trabajo; un momento para tratar de encontrarle
salidas a estas inversiones productivas y rentables, en medio de una ruptura
que tiene dos dimensiones, la espacial y la temporal, las cuales son resaltadas
en el proceso de globalización.
En ese sentido, para efectos de la exposición, me remitiré en un primer
momento a esbozar algunas ideas de lo que es el proceso de globalización;
luego enunciaré cuatro procesos fundamentales que están en la base del
proceso de globalización, para tratar finalmente una de las preguntas que
se hace el seminario, orientada a la definición del régimen político que esta-
mos viviendo en Colombia.
Para mirar el proceso de globalización habría que entender que, es un
proceso bastante complejo, pues son muchas las dimensiones que se trasla-
pan con sus diferentes escalas. Tal vez su característica más importante sea
lo que se denomina como tiempos reales, de los cuales se hará mención más
adelante. En términos de un vocabulario de la globalización encontramos la
palabrita que nos abre todas las puertas: lo glocal, donde se traslapan todas
las dimensiones de la vida, social, económica, política, cultural, ambiental,
con las diferentes escalas geográficas que corresponderían a este proceso.
Por lo tanto todo proceso de globalización es un proceso de compresión
espacio-temporal. No se trata de una lógica; el proceso de globalización no
es exclusivamente el final de una lógica lineal y acumulativa que va de lo
local a lo regional, a lo nacional, y entonces actualmente estaríamos en un
momento de escala global. Los procesos de globalización se han dado con
anterioridad en otras civilizaciones de la humanidad, con otras caracterís-
ticas y con otros actores; esos procesos de compresión espacio-temporal se
han dado anteriormente, y actualmente estamos asistiendo a uno nuevo
con características y singularidades que es necesario resaltar.
Por otro lado, ese proceso de globalización no prefigura ni define una
comunidad o sociedad única: son diversas las posibilidades que están in-
mersas en él, tales como los movimientos antiglobalistas. En este sentido, es
preciso recalcar que a esa lógica, a la economía política del capitalismo, de-
bería corresponderle un análisis mucho más amplio de la geopolítica social.
Para el caso colombiano contamos ya con toda la obra del desaparecido Fals

50


Borda, quien dejó un paradigma fundamental que expone la experiencia de
lo subalterno, al mismo tiempo como subvertor de la dinámica establecida.
Hay que entender que la globalización no es únicamente un proceso
económico. Claramente aparecen una mayor velocidad y alcance de todos
los flujos comerciales y financieros, pero debido a la comprensión espacio-
temporal, también asistimos a una transformación en todas las dimensio-
nes de la vida social.
Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta, es la necesaria distinción
entre globalización y universalidad. Lo global no se puede confundir con
universal. No es un proceso que represente fundamentalmente todos los
símbolos, las culturas en sí mismas. Por esa vía es importante también en-
tender las fragmentaciones propias del proceso de globalización, cuya diná-
mica actual nos está llevando a una nueva reconfiguración de las relaciones
sociales y territoriales que hacen parte del proceso de desenvolvimiento del
capitalismo en sus cinco siglos de historia. Existe una tendencia hacia la
homogenización, a partir de un proyecto general como el neoliberal, orien-
tado hacia la imposición de un espacio definido, único, que al mismo tiem-
po será un escenario siempre en disputa, pues siempre existirán profundos
elementos de diferenciación.
Así, el desarrollo homogéneo de la retórica globalizadora, no es otro
que el desarrollo desigual que anteriormente entendíamos como centros y
periferias, y que ahora es muchísimo más complejo, porque centros y peri-
ferias existen dentro de los primeros. Las grandes ciudades son un ejemplo
claro: ver arder París durante cinco días fue una maravilla, como muestra
de esta construcción de lo central desde la periferia. De ese modo, la actual
etapa de globalización es profundamente dura, condensada, fuerte.
Esa compresión espacio-temporal que implica alcance, intensidad, ve-
locidad, repercusión de las diferentes tendencias que están en la base del
proceso de globalización, no ha tenido precedentes. Efectivamente en la
historia de la humanidad siempre ha existido, pero no la hemos podido
ver en vivo y en directo; muchos de los elementos que constituyen las di-
mensiones territoriales hoy en esa compresión espacio-temporal son flujos,
interacciones y redes que tienen cada vez muchísima mayor consistencia y
velocidad, y esto es lo que hace que hablemos de características fundamen-
tales del tiempo real, como un elemento fundamental de nuestras vidas, en

51


donde estaríamos probablemente asistiendo a una de las grandes utopías
del capitalismo: la tierra plana; y sin embargo, así como el capitalismo y el
desenvolvimiento del capital se hace en los lugares específicos, jamás podrá
deshacerse de las resistencias específicas.
Casos como los call centers ubicados en lugares distintos desde los cua-
les es requerido un servicio porque la mano de obra es más barata, o la
posibilidad de trabajar 2 horas sin ningún pago de las horas extras, implica
que esa gran utopía del famoso tiempo real llega a ser uno de los elementos
más importantes de los análisis apologéticos de la globalización.
En términos del análisis crítico de la lógica del proceso de acumulación
capitalista, para entender en tiempo real esas decisiones espaciales o territo-
riales, es fundamental remitirnos a la necesidad del capitalismo de aniquilar
el espacio con el tiempo, porque los impedimentos a la regulación de las
barreras físicas-espaciales siempre han sido un elemento determinante, y
por otro lado, porque los impulsos también consecuentes de eliminación de
todas esas barreras, o fricciones espaciales que se encuentran simultánea-
mente, implican unos impulsos a la aceleración permanente de la rotación
del capital en el tiempo y el espacio.
Todo esto para buscar una salida a las crisis de sobre-acumulación, para
la cual existen múltiples soluciones en lo espacial y lo temporal como claves
para tratar de solucionar parcialmente los límites que se han impuesto a los
flujos del capitalismo. En general las crisis del capital se evidencian como
crisis de exceso de mercancías, de dinero, de capacidad productiva, de fuerza
de trabajo, que no se pueden acoplar rentablemente y que necesariamente
tienen que buscar vías o estrategias para ampliar los límites que ese mismo
proceso de globalización ha establecido para su propio desenvolvimiento.
En ese sentido, se deben mirar al menos cuatro procesos fundamentales
para entender el actual proceso de globalización, para ir pensando en deve-
lar esas dimensiones territoriales: . Mercantilización de todas las relaciones
sociales; 2. El desarrollo y la aplicación de lo que hoy se denomina la tecno-
ciencia; . Financiarización de la economía; y . Las revalorizaciones institu-
cionales requeridas para que el proceso tenga el uso que se le ha establecido.
Por efectos de tiempo voy a profundizar en el tercer y cuarto aspectos.
En cuanto a la financiación de la economía se presenta un elemento
fundamental que es el dinero, el cual se posee o no, que permite una lógica

52


más acabada del desarrollo del dominio del capital sobre toda la sociedad.
Asistimos efectivamente a una sobre acumulación de dinero que acelera el
proceso mismo unido al proceso de desarrollo tecno-científico, llevándonos
efectivamente a que el desenvolvimiento territorial de la lógica del valor se
haga en todos los rincones del planeta.
La posibilidad de encontrar esa relación entre una gran cantidad de
dinero acumulado que quiere valorizarse con un desarrollo tecno-cientí-
fico muy alto implica avanzar efectivamente hacia la ocupación de todos
los espacios y territorios mundiales. Cada vez más se establece una relación
perversa entre las relaciones de productividad y dinero. El capital financiero
implica la relación directa con la producción.
En algunas épocas del capitalismo, cuando en medio de la crisis se es-
peraba que ésta pasara, lo primero que se hacía era sacar el dinero del ca-
pital productivo para introducirlo como capital financiero mientras pasaba
el chaparrón, y luego, volver a incluir ese capital como capital productivo
nuevamente. Hoy no, hoy estamos hablando en cierta medida de un capi-
talismo que combina las estrategias de sectores de capital de una manera
mucho más amplia y rápida, en término de sus inversiones, de los cambios
para la aplicación de determinado capital de un sector y traslado hacia otro.
Esto implica una mayor velocidad del capital financiero que está en la base
de las trasformaciones que se vienen presentando.
El otro elemento es la reducción de todas las relaciones sociales a ope-
raciones de valor, batalla que perdió el capital, y sin embargo en su reorga-
nización hoy estamos asistiendo a una fábrica social y difusa, según la cual
se nos ha impuesto la relación de valor como la única relación importante y
trascendental para toda la sociedad. Esto implica también la imposibilidad
para establecer con claridad cuál es el lugar de la producción, cuál el de la
vida y cuál el del trabajo. Con mayor frecuencia esos espacios se traslapan, lo
que implica necesariamente que a través de la aplicación de las tecnologías
esa reorganización de la producción ha llevado a transformaciones deriva-
das en la conversión de toda relación social en una relación de valor.
Otro elemento fundamental de esta transformación es la solución insti-
tuida desde el capitalismo para superar la crisis. El desarrollo y la implemen-
tación de nuevas tecnologías, la robótica, la informática, etc., contribuyen de
una manera eficaz y eficiente a reorganizar tanto el proceso de producción,

53


como los de distribución y de consumo, lo que implica el desplazamiento
de la mano de obra y el ya existente desempleo, pues no hay una relación
directa entre inversión y baja del desempleo. El proceso de glocalización
industrial y empresarial se hace de manera más acelerada.
Todos estos elementos confluyen de modo directo en la reorganización
del proceso de sobre-acumulación de capital, lo cual hace que recobren sen-
tido los debates sobre la soberanía y la autonomía, e implica la reformu-
lación de la presencia del Estado como ente articulador o responsable de
ciertas infraestructuras que en principio no asume la actividad privada.
Por esa vía las estrategias neoliberales siguen siendo la privatización, la
desregulación y la descentralización, y dentro de ellas las políticas moneta-
rias se convierten en elementos centrales para el manejo de la política esta-
tal; se trata de las famosas tasas de interés que maneja la lógica de inversión
del Estado, e implican cada vez más la presencia y el poder financiero a nivel
internacional.
Si se miran esos cuatro elementos y se trata de entender la lógica del
régimen político colombiano con una democracia bajo el régimen narco-
paramilitar neoliberal en el cual estamos viviendo, se encuentra que sí hay
una extensión de esa lógica del valor, y que ella cuenta con muchísima
fuerza. La idea es cómo se le abre espacio a las grandes transnacionales en
términos territoriales, y se acaba con prácticas tradicionales que no per-
miten la valorización o la apertura de espacios de valorización, tal y como
lo ha expresado el caso del paro de los pequeños productores, a finales del
año 2008.
Hemos olvidado claramente que la modernización de nuestro país se
ha hecho a sangre y fuego y en términos territoriales; la violencia de los
años 50 es solamente una de ellas, es el final de una lógica perversa que se
inició a finales del siglo XIX, y continúa con la actual lógica de colonización,
despojo, migración, dentro del proceso paramilitar que tiene a cuatro mi-
llones de personas desplazadas en las calles. El régimen se encuentra en una
reacomodación del ordenamiento urbano - regional, alrededor de un pacto
entre facciones narco-paramilitares y de financistas que existen al interior
de las élites de poder. Por el otro lado encontramos la “presencia del Estado”,
ya que sin Estado Comunitario la segunda etapa de la aplicación de políticas
neoliberales hubiera sido imposible.

54


Para concluir es preciso entonces asumir lecturas que apuesten por el
análisis complejo de elementos y actores definitorios frente a una de esas
perspectivas de abordaje de la lógica de la globalización, y su relación con las
dinámicas propias de lo que es el ordenamiento territorial en un país como
el nuestro, donde el régimen político vive un fuerte proceso de reacomodo.

55

La globalización, el poder y la democracia
en el reordenamiento territorial

Hernán Darío Correa

5

P rimero es bueno saludar no solamente la asistencia y el interés, sino
también este acto como un primer paso en el trabajo de un año de ésta
Confluencia Social y Académica, a través de la cual se trabajará en torno de
una serie de temas y productos dentro de unas reglas de juego que hemos em-
pezado a acordar. Esperamos que nos acompañen en ese proceso, que incluye
distintos debates y el apoyo a procesos directos de lucha social sobre el orde-
namiento territorial de Bogotá y obviamente de la vida y del mejor estar de las
y los bogotanos. También es de resaltar el compromiso formal de la Secretaría
de Planeación de revisar el POT, ya que la anterior administración no lo hizo,
siendo una necesidad, y hacia allí se dirige esta reflexión, orientada hacia una
serie de puntos en la revisión del POT que se consideran fundamentales para
los destinos nacionales, además de los de ésta ciudad, por razones como las
siguientes, expuestas aquí a través de algunos ejemplos sobre cómo se ha des-
cuidado éste debate en los espacios públicos del país.
El primero, el caso del Tren de Cercanías, que al parecer va a decidir la
expansión de la ciudad —de hecho y por presiones del gobierno nacional y
departamental—, al contrario de lo que la opinión pública votó en torno a la
densificación urbana en el pasado debate electoral para alcalde del Distrito; y
si no entramos en el debate y no garantizamos la armonización local–regional.
Así se vuelve imperativa la revisión del POT de cara a la regulación de los cam-
bios en los mercados de tierras de la Sabana producidos por la dinámica de la
movilidad y de los nuevos usos del suelo, derivados de la expansión urbana

5


desde los municipios vecinos, etc.; pero hacerlo, no se prescribe en ningún es-
cenario político, ni en el programa de ningún candidato, ni en ningún plan.
Otro ejemplo se refiere al hecho de que el candidato derrotado en la
anterior elección de alcalde, el actual Ministro del Medio Ambiente, pierde
ante el electorado en cuanto a sus ideas sobre la ciudad y el ordenamiento
territorial, pero es nombrado Ministro del Medio Ambiente, y la Presiden-
cia de la República, que lo había propuesto como candidato, lo convierte
en autoridad macro dentro de Bogotá para garantizar una serie de temas
como son los megaproyectos, decididos desde lo nacional respecto de lo lo-
cal, para garantizar el poder sobre el territorio bogotano y sobre el territorio
de la región. Eso es claro en el debate de la reserva de los Cerros Orientales y
los derechos de los pobladores del borde urbano y de la ruralidad de varias
localidades.
Finalmente, para dar otro ejemplo algo más cercano a la actual adminis-
tración; la gestión del acuerdo entre la administración distrital y algunas go-
bernaciones en torno al abastecimiento alimentario de Bogotá. Estamos llenos
de inquietud, pues aunque hubo algunos cambios en el Plan Maestro diseñado
por Peñaloza y Mockus, gracias a algunos debates ciudadanos al inicio de la
administración Garzón, sigue muy presente la lógica de las agro y multiredes,
las especializaciones campesinas, en una lógica de acopio y de favorecimiento
de las grandes superficies en la comercialización de alimentos en Bogotá. Una
de las metas del Plan original era que las grandes superficies pasaran del 7 o
el 8% del mercado alimentario de la ciudad al %, y que se debía acabar con
los tenderos bogotanos, pasando de 0.000 a 6.000 en nombre de la eficiencia
económica y de la competitividad. Al respecto nunca hubo una respuesta clara
sobre cómo se iba a resolver el impacto en el ingreso de ’000.000 de personas
asociados a ese pequeño mercadeo, y en los tejidos sociales y comunicativos
populares correspondientes, a raíz de la intromisión de esas grandes superfi-
cies en los barrios, quienes de hecho compiten deslealmente con las tiendas,
las plazas y en general los mercados alimentarios abiertos. Hoy se apresta el
Distrito a un acuerdo de profundización del Plan Maestro de abastecimiento y
no tenemos ese debate en la palestra pública.
Ejemplos como estos quizás ayuden a presentar de modo sintético unas
tesis sobre la caracterización política del POT y los retos de su revisión en el
marco de las intenciones que persigue éste Foro, pues ellos nos ponen ne-

5


cesariamente a reflexionar sobre las relaciones entre poder y democracia en
contextos globalizados, y obviamente el peso de la planeación en ellas.
En tal sentido, la primera tesis consiste en que los avances históricos
de la Ley 88, que define y da forma a los POTs y se constituyó en un hito
nacional dentro de la racionalización de la planeación, no sólo se han empe-
zado a revelar como insuficientes, sino también a extremar y evidenciar sus
limitaciones originales, relacionadas con su condición de ley de Reforma
Urbana, que acabó imponiéndole al desarrollo regional una lógica urbanís-
tica, -en contextos nacionales y locales de intensas diversidades naturales y
culturales-. El POT de Mitú, por ejemplo, obliga a pensar el desarrollo re-
gional del Vaupés con lógicas de gran ciudad, siendo una población que vive
del puente aéreo, porque allí ni siquiera se usan los ríos. Obligarla (como
hacerlo con un municipio de páramo como Toribío en el Cauca), a acreditar
la inversión de sus transferencias según competitividades y mercados cada
vez más abiertos y más grandes, es un absurdo impuesto por el enfoque de
dicha ley, que ha impulsado inmensas transformaciones en la esfera pública
de los municipios y del país, a veces catastróficas en lo social. El aparato de
salud de Colombia, por ejemplo, ha terminado acoplándose bajo los dictá-
menes de la Ley 00, a los mercados perfectos en las zonas de los estratos
altos de las ciudades, mientras los hospitales públicos de las zonas populares
y de las regiones atrasadas han venido quebrando.
La segunda debilidad de la Ley 88, que se ha trabajado mucho, y por
ello no se desarrolla aquí, no es otra cosa que la ausencia de la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial (LOOT), vacío que dejó sueltos a los POTs
enfrentados a soportar con el peso enorme derivado de esa ausencia.
En tercer lugar, el paradigma del desarrollo social como urbanización,
que pesa enormemente en las proyecciones del POT sobre la ruralidad.
Dentro del ejemplo del Plan Maestro Agroalimentario de Bogotá, campesi-
no que no se especialice y no agregue valor a su producción para beneficio
del distribuidor urbano, desaparece, pero si se especializa también, pues se
urbaniza, entendiendo que la especialización económica es una forma de
urbanización ya que ésta no es solamente construir edificios, sino ligar más
profundamente el trabajo y la producción al mercado para depender com-
pletamente de éste, olvidando el uso de la tierra para el pancoger, la diversi-
dad, la calidad de vida vecinal y la conservación ambiental.

5


Y finalmente, la crisis de la descentralización es otro gran tema, ligado
a la falta de la LOOT, según la cual muchos municipios resultan inviables
-ambiental o culturalmente- dentro de las lógicas de funcionamiento de sus
relaciones con el Estado central, y sus actuales alcances geográficos, a no
ser que se conceptualice su complejidad urbano rural dentro de una región
dada, y las determinaciones de la biodiversidad natural y cultural en sus
limitaciones y potencialidades hacia un desarrollo humano y alternativo al
del capital. En este sentido, la Ley 88 empieza a mostrar limitaciones his-
tóricas, muchas de las cuales ya son evidentes en los truncados procesos de
desarrollo desigual y excluyente del país.
La segunda tesis tiene que ver con el actual desgarramiento del POT
como instrumento de planeación. Es preciso recordar que la Ley 88 plan-
tea para el POT dos dimensiones fundamentales: orientar el desarrollo, y
regular el uso y la ocupación del espacio; pero este se ha referido casi exclu-
sivamente a lo primero, mientras de hecho se ha constituido en camisa de
fuerza de una lógica de desarrollo en términos de los valores hegemónicos
de la globalización: competitividad y eficiencia, derivados del mercado y no
de las creatividades territoriales y naturales que tenemos.
En ese contexto el POT hace ya varios años, imprime una dinámica
política perversa, hasta el punto de convertirse en un instrumento de adap-
tación de las realidades locales, regionales y nacionales, a las tendencias do-
minantes de la globalización, cuando había sido pensado como un instru-
mento de intervención del Estado en el uso del suelo, en los mercados del
suelo, en el ordenamiento territorial con una serie de criterios ambientales
muy interesantes.
A pesar de esto, y allí está la tercera tesis, la revisión a fondo del POT se
constituye en una oportunidad de construir agendas de paz para Colombia
desde la Región Central del país, por todo el potencial que significan Bogotá
y su economía, ligadas de hecho en sus lógicas excluyentes a los factores de
reproducción del conflicto armado nacional. Esto significaría entrarle de
hecho al tema de la LOOT y de recomponer elementos de la descentraliza-
ción, en un sentido opuesto al que impone el actual gobierno nacional.
En este punto, es preciso reflexionar, así sea de modo breve, sobre el
concepto de región. Se dice mucho, que hay que construirla, pero muchos
analistas insisten en que las regiones no se construyen, sino que existen, son

0


de larga duración histórica, el sustrato desde los cuales los Estados nacio-
nales emprendieron sus tareas de centralización política y han perdurado
como encadenamientos urbano rurales diferenciados desde sus bases na-
turales y culturales, pero también desde grandes divisiones del trabajo o
especializaciones socio-económicas de mercados y territorios culturales.
En el caso de la Región Central del país, antes que inventar una ciudad
región, está el problema de democratizar y mejorar muchas de las relaciones
que la sustentan y que están construidas históricamente en tanto regionales;
por ejemplo, el caso del campesinado aún existente en alrededor de 00
municipios que en este momento están ligados al abastecimiento bogotano
y a su economía, y cuya pluralidad depende del establecimiento de relacio-
nes de equidad económica y ambiental en esa articulación; en un sentido
diferente al esquema de urbanización planteado además como inexorable
por los planificadores, que hacen cálculos demográficos sobre el futuro de
Bogotá, cuyos guarismos repercuten en discursos sobre la movilidad dentro
de la competitividad, y saltan hacia las acciones políticas para plantear la
redistribución en el espacio dentro del Plan de Ordenamiento Territorial.
Así, el POT acaba siendo el racionalizador de las tendencias dominantes si
no lo revisamos a fondo.
En ese orden de ideas, un corolario de la anterior tesis, llega a ser el
hecho de que es preciso repensar el modelo de ciudad desde el mismo re-
pensar el modelo de la región donde se ubica y sustenta la primera. La ciu-
dad no son sólo sus equipamientos, sino también tejidos, relaciones socio-
culturales de reproducción social y familiar que van del centro urbano a la
ruralidad, y viceversa.
De otra parte, y en relación con lo anterior, el país tiene una oportu-
nidad de ayudar resolver el problema de la guerra desde propuestas de la
Región Central, que se sabe, tiene un peso enorme en la economía, en el
empleo, en los servicios de todo el país, y por supuesto en los alcances de
la economía y sociedad del campesinado que aún subsiste. Pero en vez de
resolver la regionalización del desarrollo para aportar lógicas democráticas
al país, siguiendo los mandatos electorales que han dado derrotas enormes
a la derecha en las principales ciudades, se nos vende o impone la idea de
un desarrollo hacia fuera, como “oportunidades de adaptación a la globa-
lización”, como un hecho natural que no se discute ni existe en los agendas

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