Legislação Urbanística: Alterações e Desafios

Legislação Urbanística
Fernanda Paula Oliveira
Jorge Carvalho

Sumário
• Visão geral sobre alterações legislativas em
curso
• Visão global sobre problemas e desafios atuais
da ocupação urbana/edificada
• As novidades da LBSOTU, visão geral
• A LBSOTU face aos problemas e desafios
atuais
• O projeto de Código de Expropriações
• As novidades do RJUE, visão geral

1.
Visão geral sobre alterações legislativas em curso
• Gerais:
• Código do procedimento Administrativo
• Administração do Território: Lei n.º 75/2013
• As que incidem sobre a ocupação urbana/edificada
• Lei de Bases das Politicas Públicas de Solos, de
Ordenamento do Território e de Urbanismo: Lei n.º 31/2014
• Alteração ao RJUE: Decreto-Lei n.º 136/2014
(desenvolvimento)
• Alteração ao RJIGT (em curso) (desenvolvimento)
• Lei do Cadastro (em curso) (desenvolvimento)
• Alteração do Código das Expropriações (em curso)

2.
Visão global sobre problemas e desafios atuais da
ocupação urbana/edificada

3.
As novidades da LBSOTU, visão geral
• As circunstâncias da elaboração da lei (nota
histórica);
• O estatuto jurídico dos solos e, em
consequência, o conteúdo do direito de
propriedade:

3.
• Direito de propriedade como um conceito-quadro
• Unitário, regulado pela Constituição e pela lei (não
seguindo uma noção “esquizofrénica”, que separe
um conceito de direito público e outro de direito
privado),
• integrado por múltiplas posições jurídicas ativas e
passivas (um direito composto por outros direitos,
faculdades, deveres),
• de conteúdo aberto e progressivo (suscetível de
aquisição de novos direitos, faculdades ou deveres
em razão da criação, modificação ou extinção de
relações jurídicas públicas ou privadas).

3.
• Classificação e qualificação dos solos (evolução):
• Os solos urbanizáveis tout cour (DL 69/90)
• Introdução da ideia de programação (DL 380/99):
• Solo já urbanizado
• Solo ainda não urbanizado mas com a urbanização
(execução) já programada
• Solo ainda não urbanizado e cuja e urbanização
(execução) ainda não está programada

3.
• A dúvida sempre foi….
• Onde integrar o solo ainda não
programado
• No urbano?
• No rural (transformável em urbano após a
aprovação da programação)?

Na Lei 31/2014
3.
• O solo urbano apenas integra, agora, o solo total ou
parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde,
grosso modo, ao anterior solo urbanizado),
• Ganhou a tese de que o solo ainda não urbanizado
nem edificado, enquanto não for objeto de
programação, é rústico
• Nada impede, em todo o caso, que o mesmo se venha a
transformar em urbano por efeito da aprovação da
respetiva programação (que, contudo, para evitar problemas
de inconstitucionalidade, apenas poderá ocorrer por via de um
instrumento de planeamento  plano de urbanização e planos
de pormenor  devidamente enquadrado por
instrumentos contratuais), mas desde que totalmente
executado: Mas não decorre desta lei (e devia)

3.
• A ideia da aquisição gradual de faculdades urbanísticas (prevista
no artigo 15.º da Lei n.º 32/2014) apenas se pode compreender
cabalmente num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo não programado para o solo programado e
deste para o urbanizado, passagem que vai sendo feita por via do
cumprimento de ónus e deveres urbanísticos.
• Essa aquisição gradual é feita por etapas:
• o solo não urbanizado;
• solo com licença de urbanização (para realização de obras de
urbanização e loteamento urbano);
• solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente loteado);
• solo urbanizado com licença de obras (para edificação);
• solo urbanizado edificado.
• Estas etapas não são explicitadas no artigo 15.º, ainda que
pareçam decorrer do previsto no n.º 3 do artigo 13.º, não
tornando a sua intenção e objetivo percetíveis.

3.
• A Lei n.º 31/2014 eliminou um artigo segundo o qual a
classificação e a qualificação do solo não conferem, por si só,
direitos patrimoniais privados.
• A eliminação desta norma coloca em causa o próprio objetivo da
aquisição gradual das faculdades urbanísticas,
• objetivo dificultado ainda pela previsão, constante do n.º 2 do artigo
15.º, de que “a inexistência de faculdades urbanísticas não prejudica
o disposto na lei em matéria de justa indemnização devida por
expropriação”.
• Caso se mantenham as normas constantes do Código das
Expropriações (o valor dos solos depende do que prevê o plano
e não do cumprimento, por parte do respetivo proprietários,
dos seus ónus ou encargos urbanísticos), o disposto no artigo
15.º, referente à aquisição gradual de faculdades urbanísticas
pode ser completamente postergado.
• Com a agravante de a alínea a) do n.º 2 do artigo 71.º fazer depender
o valor do solo urbano do “aproveitamento ou edificabilidade concreta
estabelecidos pelo plano aplicável”.

• Níveis dos IGTs
3.
(Os interesses prosseguidos e a entidade por eles responsável)

Lei de Bases de 1998 Lei de Bases de 2014
1. Nacional (responsabilidade do Esta-do)
- PNPOT
- Planos setoriais
-Planos especiais
- da orla costeira,
-das áreas protegidas,
-das albufeiras de águas públicas
-dos estuários)
- PNPOT
- Programas setoriais
-Programas especiais
- da orla costeira,
-dos estuários)

- PNPOT
- Planos setoriais
-Planos especiais
- da orla costeira,
-dos estuários)
2. Regional (responsabilidade das re-giões
administrativas e na sua
ausência, do Estado)
- Planos regionais de ordenamento
do território
- PNPOT
- da orla costeira,
-dos estuários)

- PNPOT
- Planos setoriais
-Planos especiais
- da orla costeira,
-dos estuários)
do território
- PNPOT
- da orla costeira,
-dos estuários)
2. Regional (responsabilidade do Esta-do)
- Programas regionais

- PNPOT
- Planos setoriais
-Planos especiais
- da orla costeira,
-dos estuários)
do território
3. Municipal (municípios associados
ou isolados)
- Planos intermunicipais
- Planos municipais (PDM, PU, PP)
- PNPOT
- da orla costeira,
-dos estuários)

- PNPOT
- Planos setoriais
-Planos especiais
- da orla costeira,
-dos estuários)
do território
ou isolados)
- PNPOT
- da orla costeira,
-dos estuários)
3. Intermunicipal (municípios asso-ciados)
-programa intermunicipal, PDI, PUI
e PPI)

- PNPOT
- Planos setoriais
-Planos especiais
- da orla costeira,
-dos estuários)
do território
ou isolados)
- PNPOT
- da orla costeira,
-dos estuários)
3. Intermunicipal (municípios asso-ciados)
- programa intermunicipal, PDI,
PUI e PPI)
4. Municipal (municípios isolados)
Planos municipais (PDM, PU e PP)

3.
1.ª conclusão/1.ª dúvida
• Maior variedade de instrumentos de gestão territorial,
mas a novidade está apenas nos planos
intermunicipais, pois todos os restantes têm
correspondência com os já previstos em 1998;
• Dois níveis de instrumentos no nível supra local
(regional e intermunicipal):
• que interesses estão em causa em cada um deles?
• No atual nível intermunicipal não são ainda e somente
os interesses municipais?
• Qual o sentido de manter dois níveis intermédios (a
razão de ser para o nível regional)?

3.
2.ª conclusão/2.ª Dúvida
• E os novos atores da Administração territorial:
entidades intermunicipais (áreas metropo-litanas
e comunidades inter-municipais) que
têm claras atribuições nos domínios do
desenvolvimentos económico e social e, por
isso, ainda que indi-retamente, no
ordenamento do território?

Constatação
3.
• Única referência às entidades intermunicipais: n.º 1 do
artigo 46.º segundo o qual os programas
intermunicipais (de elaboração facultativa) devem
abranger dois ou mais municípios integrados na
mesma comunidade intermunicipal
• Dúvidas quanto à necessidade da intervenção do
membro do Governo responsável pela área do
ordenamento do território sempre que se pretenda
que o programa intermunicipal abranja municípios com
territórios contíguos não integrados na mesma
comunidade intermunicipal

3.
Controlo administrativo (parte não inovadora, apenas
integradora de regimes já existentes)
• O n.º 2: a regra da sujeição das operações urbanísticas a
controlo prévio «vinculado à salvaguarda dos interesses
públicos em presença e à definição estável e inequívoca da
situação jurídica dos interessados»
• n.º 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses
públicos em causa seja compatível com a existência de um
mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo
prévio a realização de determinadas operações
urbanísticas, desde que as condições de realização sejam
suficientemente definidas em plano municipal.

3.
Regularização
• O artigo 59.º estabelece as bases do regime de
regularização de operações urbanísticas
• Âmbito do artigo mais amplo: finalização para
operações urbanísticas inacabadas ou
abandonadas pelos promotores

4.
A LBSOTU face aos problemas e desafios atuais

5.
O projeto de Código de Expropriações

6.
As novidades do RJUE, visão geral
• Nova delimitação do âmbito dos
procedimentos
• Nova configuração das comunicações prévias:
mudança de paradigma (procedimentos de
responsabilidade publica para procedimentos
de responsabilidade privada) – uma mera
comunicação prévia

Artigo 27.º- Alteração por iniciativa dos
interessados
Versão de 2010 Versão de 2014
“a alteração da operação de
loteamento não pode ser
aprovada se ocorrer oposição
escrita da maioria dos propri-etários
dos lotes constantes
do alvará”.
“a alteração da licença de
operação de loteamento não
pode ser aprovada se ocorrer
oposição escrita dos titulares
da maioria da área dos lotes
constantes do alvará”,

Artigo 27.º- Alteração por iniciativa dos
interessados
• Deixa agora de contar o número de proprietários
independentemente da área dos respetivos lotes e passa a ter
relevo a área dos lotes, independentemente do número de
proprietários afetados,
• opção estranha
• Pode bastar a oposição de apenas um proprietário para
inviabilizar uma alteração pretendida por muitos, basta que o
seu lote seja de maior dimensão
• A alteração da comunicação prévia: exige a não oposição da
maioria dos proprietários dos lotes, independentemente da área
(artigo 48.ºA)
• Alargamento da alteração “simplificada” prevista no n.º 8.º
também às variações até 3% do número de fogos e não apenas das
áreas de implantação e de construção.

Artigo 48.º: alteração por iniciativa da câmara
municipal
• Relevante no que concerne ao esclarecimento dos direitos
decorrentes de um loteamento:
• Nas situações de afetação das condições da licença ou
comunicação prévia que, pela sua gravidade ou intensidade,
eliminem ou restrinjam o seu conteúdo económico, o titular
do alvará e demais interessados têm direito a uma
indemnização correspondente ao valor económico do direito
eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringido.
• Enquanto não forem alteradas as condições das operações de
loteamento nos termos previstos no n.º 1, as obras de
construção, de alteração ou de ampliação, na área abrangida
por aquelas operações de loteamento, não têm que se
conformar com planos municipais de ordenamento do
território ou áreas de reabilitação urbana posteriores à
licença ou comunicação prévia da operação de loteamento.

Efeitos dos loteamentos
• Deixam de conceder direitos “eternos”, isto é, que se mantêm
“vivos” mesmo que nunca venham a ser concretizados
• novo motivo de caducidade para as licenças e comunicações
prévias: não serem concluídas as obras de edificação previstas na
operação de loteamento no prazo fixado para o efeito, nos
termos da alínea g) do n.º 1 do artigo 77.º [a alínea c) do n.º 1 do
artigo 71.º].
• O artigo 77.º, n.º 1, alínea g)] refere-se à necessidade de o alvará
de loteamento (exigência que terá de se considerar estendida ao
titulo das comunicações prévias) identificar o prazo máximo para
a conclusão das operações de edificação previstas na operação de
loteamento o qual deve observar o prazo previsto no instrumento
de programação da execução do plano territorial de âmbito
municipal ou intermunicipal aplicável e não pode ser superior a
10 anos.

• Consequências: passado o prazo máximo fixado no título (ou o
prazo fixado no instrumento de execução) os lotes “perdem” o
caráter de lotes urbanos, por neles já não poder ser concretizada a
obra de edificação prevista na operação de loteamento.
Antes de 2014 Depois de 2014
Tendo sido realizadas as
obras de urbanização do
loteamento, este não
caduca mesmo que nos
lotes não se cheguem a
erigir as construções
previstas.
Ainda que a área esteja devidamente urbanizada
(por as obras de urbanização terem sido realizadas
atempadamente) pode ainda assim caducar o
loteamento, “desaparecendo” as especificações
urbanísticas dos lotes, o que ocorrerá sempre que
não sejam iniciadas nos mesmos, e no prazo
definido no título da operação em consonância com
o previsto no instrumento de programação, as obras
de edificação para eles previstas ou estas não sejam
efetuadas nesses prazos.

• Regra que não se aplica aos loteamentos com título emanado
(por não contar do alvará)
• Para os futuros…..

Efeitos dos loteamentos e caducidade
• Nesta situação (como naquelas em que as obras de
urbanização não são concluídas dentro dos prazos) a
caducidade não opera em relação aos lotes para os quais já
haja sido deferido pedido de licenciamento para obras de
edificação ou já tenha sido apresentada comunicação
prévia da realização dessas obras e, ainda, de forma a
evitar a formação de verdadeiras ilhas urbanas (com lotes
erigidos “no meio do nada”), não produz efeitos
relativamente às parcelas cedidas para implantação de
espaços verdes públicos e equipamentos de utilização
coletiva e infraestruturas que sejam indispensáveis aos
lotes em relação aos quais a caducidade não opera e sejam
identificadas pela câmara municipal na declaração de
caducidade.

Efeitos dos loteamentos e caducidade: alínea c)
do nº 1 do artigo 71.º
• Com a declaração de caducidade cada nova unidade
predial resultante do loteamento (quer correspondesse
a lotes para construção quer a parcelas para fins
coletivos) continua a existir como tal, na sua autonomia
e individualidade, com os direitos que sobre ela
existiam (ou seja, não há lugar à reposição do prédio na
situação anterior ao ato de fracionamento); perdem é o
seu estatuto urbanístico (de lote para construção ou de
parcela para fins coletivos) por se “apagarem” do
registo as especificações decorrentes das licenças para
cada um deles.

Reposição (ou restauração) da legalidade urbanística
• Os motivos: operações urbanísticas realizadas:
• Sem os necessários atos administrativos de controlo
prévio;
• Em desconformidade com os respetivos atos
administrativos de controlo prévio;
• Ao abrigo de ato administrativo de controlo prévio
revogado ou declarado nulo;
• Em desconformidade com as condições da comunicação
prévia;
• Em desconformidade com as normas legais ou
regulamentares aplicáveis.
Ilegalidades formais e ilegalidades materiais

Reposição (ou restauração) da legalidade urbanística
• As medidas:
• embargo de obras ou de trabalhos de remodelação de terrenos;
• suspensão administrativa da eficácia de ato de controlo prévio;
• determinação da realização de trabalhos de correção ou
alteração;
• legalização das operações urbanísticas;
• determinação da demolição total ou parcial de obras;
• reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes
do início das obras ou trabalhos;
• determinação da cessação da utilização de edifícios ou suas
frações autónomas.

Legalização
• A desadequação do regime instituído, quer procedimental, quer
material
• Necessidade de Administração proceder à apreciação sobre a
viabilidade ou inviabilidade da legalização da operação
ilegalmente realizada:
• oficiosamente (n.º 1 do artigo 102.º-A), notificando os
interessados para a legalização e fixando-lhe um prazo para o
efeito
• Por iniciativa dos interessados, devendo nestes caso o
procedimento de legalização prosseguir sempre que seja
possível à Administração municipal concluir,
preliminarmente, por aquela possibilidade de legalização (n.º
6 do artigo 102.º-A: o interessado na legalização pode
solicitar à câmara municipal informação sobre os termos em
que esta se deve processar, devendo a câmara municipal
fornecer essa informação Fernanda no Paula prazo Oliveira
máximo de quinze dias)

Instrução
• O procedimento de legalização não tem de ser instruído com
todos os elementos exigíveis na realização de uma operação
nova:
• os elementos exigíveis dependerão da pretensão concreta do
requerente, admitindo-se que a câmara exija a entrega de
documentos que visem comprovar o cumprimento, pela
operação ilegal, de regras que visam salvaguardar a
segurança e saúde das pessoas, admitindo-se a dispensa dos
documentos comprovativos do cumprimento de regras
destinadas a garantir o conforto e a comodidade dos
utilizadores da operação urbanística (regras referentes à
térmica ou à acústica dos edifícios, por exemplo) – n.ºs 2 e 3
• Dispensa-se ainda, nos casos em que não haja obras de
ampliação ou de alteração a realizar, a apresentação de
documentos que se prendem, precisamente, com essa
execução – n.º 4

Do ponto de vista material
• Admite-se a dispensa do cumprimento de normas técnicas
relativas à construção em vigor no momento da legalização
(principio do tempus regit actum) cujo cumprimento se tenha
tornado impossível ou que não seja razoável exigir, desde que
tenham sido cumpridas as condições técnicas vigentes à data da
realização da operação urbanística, competindo ao requerente
fazer a prova de tal data (evitar o benefício do infrator) – n.º 5
• Admissão de legalizações oficiosas, que têm como único efeito o
reconhecimento de que as obras promovidas cumprem os
parâmetros urbanísticos previstos nos instrumentos de gestão
territorial aplicáveis , mas apenas
• quando os interessados não promovam as diligências
necessárias à legalização voluntária das operações
urbanísticas
• e desde que estejam em causa obras que não impliquem a
realização de cálculos de estabilidade
• Base para a aprovação de regulamentos municipais nesta
matéria – n.º 7

Legalização
• Faz todo o sentido que o procedimento de legalização
seja “montado” como um procedimento assente menos
na apreciação de projetos e mais na avaliação das
operações já efetuadas (através de vistorias técnicas ou
peritagens).
• Fundamental que se faça menção expressa nos títulos de
utilização dos edifícios legalizados que os mesmos foram
sujeitos a um procedimento deste tipo, dando assim a
conhecer aos consumidores (futuros compradores do
imóvel) que o mesmo pode não fornecer as mesmas
garantias de conforto e qualidade que um outro
construído legalmente.

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