ditulis oleh Oswar Mungkasa dalam Majalah HUDMagz Edisi 4 Tahun 2013. diterbitkan oleh Yayasan Lembaga Pengkajian Pengembangan Permukiman dan Perkotaan (LP P3I)/HUD Institute

1. Pendapat
Edisi 4 - 2013
Belajar dari Singapore’s Central Provident Fund (CPF)
Sebuah Upaya Merancang
Tabungan Perumahan yang
Handal di Indonesia
Oswar Mungkasa*
S
ingapore’s Central Provident Fund (CPF) diresmikan
pada tahun 1955, merupakan tonggak kebijakan
sosial ekonomi Singapura yang mempengaruhi ke­
hidupan hampir seluruh penduduk.
Skema CPF berbeda dengan model pay-as-you-go
(PAYG) di kebanyakan negara Barat, yang membayar pen­
siun dari kontribusi pekerja saat ini.
Dalam perjalanannya CPF mengalami pembenahan.
Dimulai tahun 1968 ketika dikeluarkan ‘Public Housing
Scheme’ yang memungkinkan pemanfaatan CPF untuk
membeli rumah publik. Sementara pembelian rumah
privat diperbolehkan pada tahun 1981, ditindaklanjuti
pada tahun 1986 berupa keleluasaan pembelian properti
bukan perumahan. Bahkan pada tahun 1990, biaya per­
baikan properti diperbolehkan.
Konsep
l Tujuan
Singapore’s Central Provident Fund (CPF) awalnya me­
rupakan sebuah rencana tabungan jaminan sosial bagi war­
ga negara dan Permanent Residents (PRs) yang memung­
kinkan mereka menyisihkan sejumlah dana untuk jaminan
pensiun, namun kemudian diperluas mencakup jaminan
kesehatan, kepemilikan rumah, perlindungan keluarga
dan penguatan aset.
Setiap warga negara, PRs dan pemberi kerja menyisih­
kan kontribusinya kedalam 3 (tiga) rekening CPF, yaitu (i)
Ordinary Account (OA), dipergunakan untuk pembelian
properti, asuransi, investasi dan pendidikan; (ii) Special Account (SA), bagi penduduk senior, kebutuhan darurat dan
investasi produk terkait pensiun; (iii) Medisave Account
(MA), untuk kesehatan.
l Pengelolaan
Keseluruhan pengelolaan CPF ditangani oleh sebuah
Dewan yang disebut CPF Board, yang dibentuk berdasar
undang-undang? dan beroperasi dibawah pe­
ngendalian kementerian sumber daya manusia.
Anggota Dewan ditunjuk oleh Kementerian SDM,
terdiri dari perwakilan pemerintah, pekerja, pem­
beri kerja, dan profesional.Dewan bertanggungjawab
melaksanakan kegiatan administrasi rutin, tetapi tidak
termasuk membuat keputusan investasi dan menetapkan
kebijakan.Investasi merupakan tanggungjawab utama dari
Government of Singapore Investment Corporation (GIC),
yang me­ upakan perusahaan swasta milik pemerintah
r
(Asher and Newman, 2001).
l Keanggotaan dan Kontribusi
Setiap bulan, pemberi kerja dan pekerja (hanya warga
negara Singapura dan PRs) berkontribusi pada CPF. Ben­
tuk kontribusi beragam. Pemberi kerja akan membayarkan
bagi pekerjanya yang berpenghasilan di atas S$50 per bu­
lan. Bagi pekerja yang memperoleh lebih besar dari S$500
per bulan, baik pemberi kerja dan pekerja diharuskan
berkontribusi pada rekening CPF pekerja.
Besarnya kontribusi mempertimbangkan pendapatan
per bulan, kelompok usia, bidang pekerjaan dan lama
menetap bagi PRs serta disesuaikan setiap tahun
berdasarkan kondisi ekonomi domestik. Kon­
tribusi bervariasi dari minimal 3,75% sampai
20% dari pendapatan per bulan bagi pekerja,
Fakta Menarik tentang Singapura
l Penduduk : 5 juta,
l Luas : 710 km2
l Pendapatan per kapita (2009) US$37,000 (sekitar 10
kali Indonesia)
l Kepemilikan rumah : 89%
l Housing Stock: publik 884.000 unit (78%), dengan tingkat
kepemilikan 95%; swasta 249.000 unit (22%), dengan tingkat
kepemilikan 83%.
l Penjualan langsung oleh Housing Development Board (HDB) hanya
diperuntukkan bagi warga negara yang mampu, tetapi permanent
resident (PRs) dapat membeli melalui pasar sekunder. Sementara
penyediaan oleh swasta berupa rumah hanya untuk warga
negara, tetapi PRs dan warga asing dapat memiliki apartemen dan
kondomonium (Phang, 2010)
l Satu-satunya negara yang memberikan dividen kepada seluruh
warga negaranya sebagai hasil pertumbuhan ekonominya.
23

2. Pendapat
Tabel 1 Tingkat Kontribusi CPF dan Proporsi per Jenis Rekening
Pemanfaatan untuk Pemilikan Rumah
Tingkat pemilikan rumah di Singapura
mencapai lebih dari 90% terutama ditunjang
oleh keberadaan sumber dana CPF (Hateley
<35
14,5
20,0
34,5
and Tan, 2003). Anggota CPF dimungkin­
36 – 45
14,5
20,0
34,5
kan menggunakan dana CPF melalui the
46 – 50
14,5
20,0
34,5
Public Housing Scheme (PHS) dan the Resi51 – 55
10,5
18,0
28,5
dential Properties Scheme (RPS) untuk memi­
56 – 60
7,5
12,5
20,0
61 – 65
5,0
7,5
12,5
liki rumah. Kedua skema ini memungkinkan
> 65
5,0
5,0
10,0
dana di Ordinary Account dipinjam untuk
Sumber: Central Provident Fund Board (2008)
membiayai pembelian rumah publik dan/
sementara pemberi kerja berkontribusi antara 2,625%
atau rumah non-publik. Berdasar skema
sampai 14,5% dari pendapatan per bulan pekerja. Penda­ tersebut, anggota CPF dimungkinkan meminjam sampai
patan pekerja yang wajib dikenakan kontribusi dibatasi 100% dari nilai rumah.Jika dikemudian hari rumah dijual,
sampai S$4.500.
pinjaman harus dikembalikan berikut bunganya.Tidak ada
Setiap rekening memperoleh tingkat bunga sebesar pembatasan berapa kali pembelian rumah dapat dilakukan.
minimum 2,5% per tahun untuk OA, sampai 4% per ta­ Pada akhir 2007, 1,29 juta anggota telah memanfaatkan
hun untuk SA dan MA, tergantung pada tingkat bunga dana CPF untuk membeli apartemen publik, jauh melam­
domestik, dan ditinjau setiap triwulan.
paui jumlah pada tahun 1968 yang hanya 2.900 anggota.
Sejak tahun 1986, besaran kontribusi relatif stabil pada Sebagai tambahan, 226 ribu anggota memanfaatkan dana
kisaran 30-40% dari pendapatan pekerja.Kontribusi pem­ CPF untuk membeli perumahan privat. Sejumlah S5,9
beri kerja yang relatif berfluktuasi (lebih jelasnya pada miliar telah digunakan dari CPF pada 2007 untuk kebu­
Gambar 1).
tuhan pembelian rumah (CPF Board, 2009).
Pada tahun 2009, besarnya pinjaman KPR yang
Gambar 1 Fluktuasi Kontribusi CPF 1
disalurkan melalui Housing Development
Pemberi Kerja
Pekerja
Total
Board yang membangun perumahan publik
telah mencapai S$ 47 miliar, sementara be­
sarnya KPR untuk perumahan swasta melalui
perbankan mencapai $91 miliar. Keseluruhan
KPR mempunyai kontribusi signifikan ter­
hadap Produk Domestik Bruto, yaitu menca­
pai 54%.
Kondisi Kondusif bagi CPF
Tentunya kesuksesan CPF didukung oleh
berbagai kondisi (Phang, 2010), diantaranya
(i) kondisi ekonomi makro berupa tingkat
sumber: CPF Board (2010)
tabungan dan pertumbuhan pendapatan
Gambar 2 Mobilisasi Tabungan: Perumahan Publik
tinggi, tingkat bunga, inflasi dan pengang­
hibah
guran rendah, surplus anggaran pemerin­
pemerintah dan
Perumahan Publik
tah, dan kecenderungan penguatan mata
pinjaman
2.5%
uang Singapura dalam jangka panjang; (ii)
hibah perumahan
pasar
dan pinjaman
pembelian
dukung­ n pemerintah berupa penyediaan
a
uang muka dan
jual
KPR 2.6%
langsung
pembayaran KPR
kembali
sumber keuangan kepada HDB untuk pem­
Pembelian
bangunan, pemeliharaan, dan perbaikan pe­
bonds
pemberi kerja dan
rumahan, pinjaman pemerintah untuk HDB
pekerja/pembeli
pemerintah
pendapatan
rumah
2.5%
kontribusi OA 2.5%
bagi penyediaan KPR, alokasi lahan bagi pe­
rumahan HDB, dan perencanaan kota ter­
uang muka dan
tingkat bunga
padu; (iii) pendanaan perumahan berupa
pembayaran KPR
pasar KPR
Bank
tingkat bunga tabungan CPF disesuaikan
Komersial
dengan bunga komersil dengan minimum
Rasio Kontribusi Tiap Jenis Rekening
Ordinary
Special
Medisave
Account
Account
Account
0,67
0,15
0,19
0,61
0,17
0,22
0,55
0,20
0,25
0,46
0,24
0,30
0,58
0
0,42
0,28
0
0,72
0,10
0
0,90
Proporsi terhadap gaji pekerja
Usia
Kontribusi Kontribusi Total Kontribusi
Pekerja
Pemberi
Pekerja
(% gaji)
(tahun) Kerja (% gaji) (% gaji)
sumber: CPF Board (2010)
24

3. Edisi 4 - 2013
Gambar 3 Aliran Dana Skema Pemilikan Rumah CPF
di Singapura (Asher dan Nandy, 2006), dan
merupakan penggerak utama kepemilikan
rumah yang mencapai tingkatan melebihi
Perumahan Publik
pinjaman
90%. Bahkan pada tahun 2003, diantara ru­
pemerintah
$2,8 miliar
pinjaman
KPR $2,9 miliar
mah tangga dengan pendapatan 20% teren­
pasar
Hibah
dah yang bertempat tinggal di rumah publik,
jual
perumahan CPF
kembali
$0,3 miliar
87% merupakan pemilik rumah.
pembelian
Berkaitan dengan itu, properti perumah­
bond
pemberi kerja dan
pemerintah
pekerja/pembeli
$15,5 miliar
an merupakan komponen terpenting dari
kontribusi $20,3 miliar
rumah
kesejahteraan keluarga di Singapura, dengan
penarikan bersih untuk
sekitar 47% dari total aset rumah tangga di­
perumahan publik $4,5 miliar
tingkat bunga
pasar KPR
tanamkan pada properti perumahan. Secara
penarikan bersih untuk
Bank
perumahan swasta $1,3 miliar
Komersial
rata2, nilai aset rumah tangga yang bertem­
pat tinggal di rumah milik sendiri mencapai
sumber: CPF Board (2010)
S$154.000 atau 3,3 kali pendapatan tahunan
Gambar 4 Skema Pendanaan Perumahan
mereka. Untuk pemilik rumah dengan penda­
Swasta melalui Dana CPF
patan 20% terendah, rasio nilai aset terhadap pendapatan
mencapai 9,8 (Singapore Department of Statistics, 2005).
Perumahan Swasta
Pengembang
Dampak positif sistem CPF-HDB terhadap pere­
konomian diantaranya adalah tingkat kepemilikan rumah
Pinjaman
dan tabungan yang tinggi, termobilisasinya tabungan
perumahan dan pertumbuhan KPR, pertumbuhan eko­
Kontribusi
pemberi kerja dan
nomi melalui penyediaan perumahan, pengaturan melalui
pekerja/pembeli
rumah
regulasi mengurangi spekulasi permintaan perumahan,
Penarikan bersih
untuk perumahan
kebijakan dan tingkat bunga CPF sebagai instrumen
swasta $1,3 miliar
tingkat bunga
ekonomi makro untuk mengurangi inflasi dan mengurangi
pasar KPR
biaya gaji.
Bank
hibah pemerintah
$2 miliar
sumber: CPF Board (2010)
2,5%, pemerintah menyediakan dana pinjaman kepada
HDB pada tingkat bunga tabungan CPF, KPR HBD pada
tingkat bunga CPF plus 0,1%, dan kecenderungan pe­
ningkatan harga rumah jangka panjang jauh melampaui
tingkat inflasi.
Kisah Sukses dan Pembelajaran
Per Maret 2008, terdapat 3,19 juta anggota dengan
jumlah dana S$140 miliar pada rekening CPF. Jika me­
masukkan pinjaman rumah, investasi dan kebutuhan lain­
nya, neraca CPF mencapai S$297 miliar. Pada triwulan I
2008, jumlah pemasukan mencapai S$5,9 miliar dan S$4
miliar telah dimanfaatkan oleh anggotanya (CPF Board,
2008).
Pada salah satu survei terhadap anggota CPF, mereka
menyatakan bahwa CPF yang memungkinkan mereka
mempunyai rumah (Sherraden, et. Al., 1995). Per tahun
2008, lebih dari 1,5 juta anggota, atau 47% dari anggota
CPF, yang memiliki rumah sendiri dengan memanfaatkan
dana CPF. Sejumlah S$131 miliar telah dimanfaatkan dari
dana CPF untuk kebutuhan ini. Sebagai akibatnya, CPF
berfungsi sebagai sumber dana pasar kredit perumahan
Keberhasilan dari CPF dapat dinilai dari 5 (lima) hal
(Loke, 2009), yaitu:
l Keinklusifan
Kebijakan akan efektif hanya ketika dapat menjangkau
penerima manfaat. Para ekonom perilaku telah menemu­
kan bahwa partisipasi dapat diperkuat dengan mengurangi
hambatan keterlibatan dan mendorong keterlibatan secara
otomatis (Choi, Laibson dan Madrian, 2004). CPF memi­
liki persyaratan ini dan beberapa fitur tambahan yang
membantu memaksimalkan partisipasi dan cakupan.
Untuk memasilitasi partisipasi, CPF menetapkan
persyaratan yang sangat mudah berupa batas ambang
pendapatan sangat rendah, serendah S$50 per bulan. Jika
memenuhi angka tersebut, secara otomatis kontribusi di­
catatkan dalam rekening CPF, dan jika belum terdaftar
maka langsung dibukakan rekening. Individu wirausaha
juga didaftarkan ketika memulai usahanya. Mereka yang
membutuhkan lisensi usaha dipersyaratkan mempunyai
rekening CPF.
Insentif juga diperkenalkan bagi mereka yang tidak
terlibat dalam pasar kerja formal agar berpartisipasi dalam
CPF. Melalui skema Minimum Sum Top-up, pengurangan
pajak sampai sebesar S$7.000 per tahun diberikan jika
25

4. Pendapat
menambahkan dana ke rekening keluarganya (istri/suami,
saudara, mertua dan lainnya).
l Koheren dan Terpadu
Ke-koheren-an dan keterpaduan dapat dilihat dari 2
(dua) perspektif, yaitu kebijakan dan institusi. Pada ting­
katan kebijakan, kebijakan berbasis aset akan memadu­
kan beragam kebijakan kedalam satu (single), sederhana,
multiguna namun sistem koheren yang mengikuti pemilik
rekening sepanjang hidupnya (Shrraden, 2003). Pada ting­
katan institusi, kebijakan berbasis aset akan memperbesar
infrastruktur institusi yang ada bagi keuntungan penerima
manfaat. Sebagai ilustrasi, melibatkan MBR dalam arus
utama keuangan dengan memungkinkan mereka berin­
vestasi pada pasar modal.
CPF juga terpadu dengan tujuan pengembangan aset
seumur hidup. Misalnya mendorong dan memasilitasi
pemilikan rumah. Anggota CPF da­
pat meminjam dari rekening CPF­
nya. Sebagai tambahan, tabungan
CPF dapat dipinjam untuk pemba­
yaran uang muka pembelian rumah.
Skema ini yang mendorong ting­
ginya tingkat kepemilikan rumah di
Si­ gapura (Hateley dan Tan, 2003).
n
Keterpaduan juga menyangkut
rekening CPF dan beragam entitas
swasta seperti penyedia KPR.Sebagai
contoh, ketika membeli rumah, ang­
gota dapat melakukan transfer langsung secara elektronik.
l Progresifitas
Menjadikan CPF sebagai alat pengembangan aset ber­
skala luas yang efektif, tidak hanya dengan memastikan
partisipasi luas tetapi bahkan memungkinkan anggota
masyarakat yang kurang beruntung untuk dapat mening­
katkan dananya secara signifikan. Walaupun CPF sendi­
ri tidak memiliki elemen progresif, CPF didesain terpadu
dengan kebijakan lain yang memperkuat perekonomian
MBR. Dewan CPF mengusahakan secara khusus upaya
mendorong keterlibatan MBR melalui pemberian insentif
pajak bagi keluarga yang membantu keluarga lainnya yang
miskin, meningkatkan kontribusi jaringan keluarga, dan
bahkan pemanfaatan lotere yang memungkinkan MBR
memenangkan dana tunai.
Sebagai tambahan, kebijakan seperti the Homeownership Plus Education (HOPE) meningkatkan infrastruktur
CPF untuk menyediakan paket bantuan terpadu bagi ke­
luarga muda berpendapatan rendah.Selain itu, pemerintah
juga menyalurkan melalui CPF untuk mendistribusikan
kelebihan anggaran kepada masyarakat.
26
l Upaya terus menerus melakukan pembenahan
Pembenahan yang dilakukan terutama terkait dengan
perubahan ekonomi dan demografi.Sebagai contoh, sejak
tahun 2007 sejumlah pembenahan telah dilakukan. Dian­
taranya, untuk membantu anggota memenuhi kebutuhan
minimum CPF dalam memastikan jaminan keuangan
pada masa pensiun, the Minimum Sum Topping-up Scheme
diperkenalkan. Berdasar skema ini, anggota keluarga yang
lebih mampu dapat menambah dana CPF dari anggota
keluarga yang kurang mampu. Insentif pajak diberikan ke­
pada mereka yang menggunakan skema ini.
Mendukung peningkatan kesejahteraan dan pemba­
ngunan sosial
Salah satu fitur dari CPF yang membuatnya menjadi
struktur kebijakan yang efektif dalam memasilitasi pengem­
bangan aset jangka panjang adalah kemampuan individu
untuk meningkatkan dananya pada
waktu tertentu di sepanjang usianya.
Dana yang tersedia dapat diman­
faatkan untuk beragam pembelian
aset dan kebutuhan pengembangan
modal sebelum pensiun dan pada
saat yang sama tetap mempunyai
dana pensiun yang memadai.
Pengalaman penduduk Singa­
pu­ a dengan kepemilikan rumah­
r
Sumber foto: Istimewa
nya merupakan contoh terbaik ba­
gaimana CPF telah menarik perhatian
pengamat kebijakan sosial.
CPF terbukti berhasil berfungsi tidak hanya dalam segi
jaminan sosial tetapi juga pemupukan aset. Sistem tabung­
an seumur hidup telah membantu keluarga mengelola in­
vestasi dalam bidang pemilikan rumah, pemeliharaan ke­
sehatan, pendidikan dan kepemilikan asset (Aw dan Low,
1996), sebagai tambahan terhadap pemberian jaminan
pensiun.
CPF telah menjadi salah satu pemercepat (katalis) ting­
ginya tingkat pemilikan rumah dan tabungan di Singapura
(Hateley dan Tan, 2003). Bahkan rumah tangga miskin
pun memperoleh manfaat. Keterpaduan CPF dengan ke­
bijakan lain telah menjadikan CPF salah satu pilar jaring
pengaman sosial dari sebagian besar rumah tangga, bahkan
mungkin mekanisme pendanaan terpenting untuk men­
dukung kesejahteraan dan pembangunan sosial.
l
Kemungkinan Penerapan di Indonesia
Belajar dari pelaksanaan CPF di Singapura, muncul
pertanyaan yang sederhana. Apakah mungkin menerap­
kan skema CPF di Indonesia? Secara teknis CPF sangat
mungkin diterapkan, namun terdapat beberapa hal yang

5. Edisi 4 - 2013
perlu mendapat perhatian, yaitu (i) ke­
berhasilan Singapura dengan sistem ini,
didukung oleh PNS yang kompeten dan
tidak korup (zero tolerance for corruption).
Hal ini dapat tercapai karena pendapatan
PNS Singapura bahkan lebih besar dari
pegawai swasta, yang dimungkinkan
karena sistem penerimaan pegawai yang
ketat dan tidak memberi toleransi ter­
hadap KKN, sehingga SDM terbaik yang
menjadi PNS; (ii) sistem tabungan peru­
mahan harus koheren dan terpadu de­
ngan sistem jaminan sosial dan kesehat­
an lainnya. Dengan demikian dana yang
terkumpul akan cukup besar sehingga
fleksibelitasnya tinggi. Selain itu, sistem
ini harus ditangani hanya oleh satu in­
stitusi; (iii) belajar dari kegagalan pene­
rapan sistem yang sama di Cina, otonomi
daerah menjadi salah satu faktor kendala
ketika sistem ini dijalankan tidak terpusat
tetapi per wilayah disesuaikan dengan
batasan daerah otonom.
Kondisi yang dipersyaratkan tersebut
di atas, sepertinya sangat sulit terpenuhi
di Indonesia terkecuali memang terdapat
komitmen dari pemerintah yang didu­
kung oleh parlemen. Demi kesejahteraan
rakyat seharusnya tabungan perumahan
dapat segera terwujud (OM dari beragam
sumber).
*) Pemimpin Redaksi HUDmagz,
fungsional perencana muda Bappenas.
Belajar dari
Kurang Optimalnya
China’s Housing Provident Fund (HPF)
K
eberhasilan Singapura dengan CPF menarik banyak perhatian
negara lain untuk mengadopsinya. Salah satu negara yang
telah mengadopsi CPF adalah Cina, namun dengan fokus pada
penyediaan perumahan. Negara lain yang mengadopsi CPF adalah
India dan Thailand.
Upaya adopsi CPF dimulai pada tahun 1990, ketika pemerintah
Cina mendorong penghuni perumahan publik untuk membeli rumah
yang didiaminya. Namun mereka tidak mempunyai cukup dana
untuk membeli rumah tersebut, sehingga pemerintah berinisiatif
menyediakan skema ‘housing provident fund’ (HPF), sebuah program
tabungan perumahan sekaligus penyiapan dana pensiun bagi
anggotanya. Program ini dimulai sebagai uji coba di Shanghai akhir
tahun 1991, dan diperluas menjadi berskala nasional pada tahun
1995.
Dalam pelaksanaannya, ditemui beberapa masalah, yaitu (i)
meskipun bersifat wajib namun hanya sekitar 60% dari kelompok
sasaran yang akhirnya menjadi anggota. Hal ini terutama disebabkan
sebagian perusahaan swasta, khususnya yang kurang maju,
menganggap kontribusi perusahaan sebagai biaya tambahan. Di
lain pihak, sebagian perusahaan menerapkan ‘binary model’ yang
diskriminatif, yaitu hanya menerapkan skema ini bagi pegawai tetap
saja; (ii) tingkat efisiensi rendah, terbukti dari hanya sekitar 8%
anggota yang menikmati pinjaman KPR. Hal ini disebabkan jumlah
pinjaman maksimum tidak dapat menjangkau harga rumah. Prosedur
yang kompleks, proses yang lama, dan biaya transaksi yang besar.
Selain itu, terjadi kompetisi dengan KPR yang dimiliki oleh bank mitra
kerja, sementara pengembang kurang tertarik; (iii) tidak dibatasinya
jumlah kontribusi mendorong terjadinya ‘moral hazard’ ketika jumlah
kontribusi menjadi semacam sumber dana tambahan bagi pekerja
dengan kontribusi besar.
Untuk itu, pemerintah Cina disarankan melakukan
beberapa tindakan berupa (i) memperluas kelompok
sasaran dengan memasukkan wirausaha, pekerja
industri rumahan dan pekerja migran; (ii)
pembatasan jumlah kontribusi; (iii)
pembenahan institusi pengelola HPF
menjadi lebih professional; (iv)
kerjasama antarwilayah
pengelola dana HPF.
Sumber:
disarikan dari The Housing Provident Fund Policy in
China: Review dan Future Reform oleh Chun Chen, Zhigang Wu,
Xueying Li, 2006 (OM).
27