Iniciativa de ley de los derechos de las personas adultas mayores
1. QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS ADULTAS MAYORES, A CARGO DE LA DIPUTADA WENDY GUADALUPE RODRÍGUEZ
GALARZA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
La suscrita, diputada Wendy Guadalupe Rodríguez Galarza, integrante de la LXI Legislatura,
con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y de los artículos 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de la
honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto que por el que
se reforman diversos artículos Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, al tenor
de la siguiente
Exposición de Motivos
En fecha 25 de junio de 2002 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley de los
Derechos de las Personas Adultas Mayores, teniendo como objetivos:
1. Permitir a los adultos mayores conocer mejor cuáles son sus derechos y así reclamar su
cumplimiento, la publicación y difusión amplia de esta ley, por parte del Estado, lo que
ayudará a su mejor cumplimiento.
2. Establecer una política pública que garantice a las personas adultas mayores el pleno
ejercicio de sus derechos, garantiza igualdad de oportunidades y una vida digna, promoviendo
la defensa y representación de sus intereses. Además establece políticas públicas para
fomentar la formación de especialistas en geriatría y gerontología así como promover la
realización de estudios e investigaciones de la problemática inherente al envejecimiento.
Con la ley en comento, se creó el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, con la
facultades de ser rector de la política pública en la materia y con objeto de coordinar,
promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones públicas, estrategias y programas
que se deriven de ella. Dotado, además, de personalidad jurídica, patrimonio propio y
autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones. Para el ejercicio de
las atribuciones de dicho Instituto deberá atender a los criterios de transversalidad y
federalismo.
En ese sentido, no es en vano que el gobierno Mexicano participe y signe acuerdos y
compromisos internacionales en la materia como lo fue en la segunda Asamblea Mundial
sobre el Envejecimiento que se celebró en Madrid del 8 al 12 de abril de 2002, de conformidad
con la resolución 54/262 de la Asamblea General de la ONU, de 25 de mayo de 2000.
En fecha 24 de junio de 2009 fue publicada la última reforma a la Ley de los Derechos de las
Personas Adultas Mayores, mediante la cual se adiciona una fracción XXX al artículo 28, de la
referida ley.
La reforma señalada se realizó ante la necesidad preponderante de crear un registro único de
casas hogar para adultos mayores por parte del Instituto Nacional de las Personas Adultas
2. Mayores, para que éste pueda brindar servicios y prestar la atención a todas las instituciones,
públicas y privadas.
En México en el año 2000 residían 6.9 millones de personas de 60 años o más, en 2030 serán
22.2 millones. Cabe destacar que el 72 por ciento de este incremento ocurrirá a partir del
2020, por lo cual el Estado mexicano tiene solo una década para afinar las condiciones que
permitan encarar adecuadamente este proceso y establecer la regulación acorde.
Es importante señalar que el tercer Informe de Ejecución 2009 del Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012 respecto a las personas adultas mayores, señala que:
“En los últimos tres años el Inapam otorgó 385 mil 641 consultas médicas, expidió 3
millones 13 mil 716 credenciales de afiliación, y realizó 3 mil 412 convenios de colaboración
con entidades de la administración pública federal que beneficiaron a las personas adultas
mayores, tanto a nivel nacional como a nivel regional, y proporcionó 16 millones 64 mil 216
servicios en beneficio de la población adulta, tales como asesoría jurídica, alimentación y
terapias ocupacionales.
Para 2009:
1. Se expidieron 1 millón 141 mil 381 tarjetas de afiliación para los adultos mayores, lo que
significó un aumento de 154 mil 935 respecto a 2006 La causa principal de disminución de
filiación en 486 tarjetas respecto al año anterior fue la contingencia sanitaria de la influenza
humana A (H1N1), por lo cual se tuvo menor afluencia a los módulos de afiliación.
2. Se realizaron 426 convenios de colaboración en el país. Estos convenios tienen como
objetivo fortalecer la vinculación institucional con distintas organizaciones del sector social,
público y privado; además de distintas instituciones de educación, para fortalecer la cultura
del envejecimiento, y alcanzar acuerdos y acciones conjuntas que beneficien directamente
a la población de 60 años y más.
3. Se proporcionaron 6 millones 640 mil 634 servicios en beneficio de la población adulta
mayor, 14.7 por ciento más que el año anterior. Se destacan los siguientes:
a) Se otorgaron 18 mil 637 asesorías y entrevistas jurídicas para la defensa de los
derechos de las personas adultas mayores.
b) Se proporcionaron 122 mil 785 consultas médicas, que representan un aumento de 7.3
por ciento, respecto a 2008.
c) En cuanto al total de servicios gerontológico en unidades especializadas, se brindaron 1
millón 705 mil 178 servicios.
d) El Instituto de Geriatría, a cargo de la Comisión Coordinadora de Institutos Nacionales
de Salud y hospitales de alta especialidad, se creó por decreto presidencial el 29 de julio
de 2008 como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Salud, iniciando
3. operaciones hasta 2009 al asignársele recursos para su funcionamiento. En febrero de
2009 se integra el primer grupo de colaboradores con una plantilla de 13 miembros de las
áreas administrativas y de enseñanza, los cuales desarrollaron los programas académicos
y elaboraron el programa estratégico. El 1 de marzo se asignaron 20 plazas de residencia
de especialidad en geriatría a residentes de primer año, de un programa de cinco, dentro
de los Institutos Nacionales de Salud y hospitales de alta especialidad.
El instituto a fin de promover acciones preventivas y de tratamiento adecuado para la
población de adultos mayores dentro de los servicios de salud, y en aras de difundir las
particularidades de los diferentes padecimientos crónicos (diabetes , hipertensión,
padecimientos músculoesqueléticos, disminución de la movilidad, artritis, entre otros) en
esta población, participó en la revisión del Catálogo Universal de Servicios de Salud
(Causes), instrumento en el que se definen explícitamente cada una de las intervenciones
preventivas, diagnósticas, de tratamiento, hospitalización y cirugía a las que tienen
derecho los beneficiarios del Seguro Popular, para lo cual diseñó una serie de reactivos
para la valoración médica de las personas adultas mayores, así como el “Manual de
Manejo de Adultos Mayores en Primer Nivel de Atención”, con lo que se busca mejorar la
atención médica para este grupo de población.
e) Durante 2009 se otorgaron a través de los Centros Nacionales Gerontológicos y Casas
Hogar para Ancianos del DIF, 442 mil 405 raciones alimenticias, 7.6 por ciento inferior a
2006 debido a que se atendió a menos población respecto de ese año, y se realizaron 1
millón 49 mil 803 acciones de atención médica, psicológica y de trabajo social, entre otras,
con un incremento en comparación a 2008 del 3.1 por ciento, pero una disminución del 6
por ciento en relación a 2006, debido a que se atendió a un menor volumen de población,
a consecuencia de que los pacientes que solicitaron atención para padecimientos de
deterioro cognitivo o psiquiátrico avanzado fueron derivados a otras instituciones, ya que
los centros asistenciales no disponen de instalaciones y personal especializado para poder
ofrecer estos servicios. En contraste, la variación a la alza en los servicios otorgados
respecto a 2008 tiene relación con el avance de la edad de la población albergada que al
paso de los años se vuelve más dependiente de ayuda para realizar las actividades de la
vida diaria.
En ese tenor, es de destacarse la creación del Instituto de Geriatría, toda vez que existe la
imperiosa necesidad de ampliar las oportunidades y programas educacionales en geriatría y
gerontología para aquellos que atienden a personas adultas mayores.
Recientemente han aumentado considerablemente las Instituciones públicas y privadas de
casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier centro de atención a las personas
adultas mayores, lo que por un lado describe el grado de concientización respecto a la
problemática y por otro, la obligación del Estado a no ser mero espectador y definir una
estrategia a partir de la Legislación en la materia.
Por ejemplo, es necesaria una verificación real de aquellas instituciones a fin de revisar que
tengan el espacio necesario de recreación para que las personas internadas puedan
desarrollar sus capacidades intelectuales y físicas.
4. El saneamiento del lugar es de suma importancia para la salud de las personas, tanto en su
alimentación como en su aseo personal, pero sobre todo en la capacitación de las personas
encargadas del lugar, quienes son las responsables directas de las personas adultas mayores
en su nutrición, salud física, intelectual y mental.
La implantación de inspecciones y capacitaciones periódicas en todas aquellas instituciones
públicas y privadas de casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier centro de
atención a las personas adultas mayores instaladas en el territorio nacional.
La lucha contra la discriminación por motivos de edad y la promoción de la dignidad de las
personas adultas mayores es fundamental para asegurar el respeto que esas personas
merecen.
La naturaleza propia del derecho y la dinámica social que se avecina a corto plazo nos exige
seguir legislando en la materia, ante el aumento de casas hogar, alberges, residencias de día
y centros de atención al adulto mayor tanto públicos y privados, el Estado debe fortalecer los
instrumentos jurídicos a efecto de promover subsidiariamente la defensa y representación de
los intereses y derechos fundamentales de este grupo tan vulnerable.
No pasa inadvertido que dicho tema haya sido abordado en la Segunda Asamblea Mundial
sobre el Envejecimiento Madrid, España 8 - 12 de abril de 2002 señalando, con precisión,
que:
“Las deficiencias del sistema de atención a estas personas, incluidas la mala capacitación
de la plantilla, la sobrecarga de trabajo, la mala atención a los residentes, que puede
manifestarse en una disciplina demasiado estricta o en una sobreprotección, y el deterioro
de las instalaciones, pueden hacer más difíciles las interacciones entre la plantilla de estos
centros y los residentes, lo cual puede dar lugar a malos tratos, abandono y explotación. En
los centros de atención sicológica y geriátrica se han registrado casos tanto de violencia
contra los residentes como de violencia de éstos contra el personal.
En general, las respuestas al maltrato de las personas de edad se han centrado en
actividades de sensibilización y comprensión del problema, de promoción del respeto y la
dignidad de estas personas y, por lo tanto, de protección de sus derechos. Algunas medidas
específicas incluyen la regulación de la atención, la mejor detección de casos de maltrato y la
planificación de los cuidados y tratamientos. Dichas medidas también pretenden fomentar la
colaboración entre los organismos de respuesta y la investigación en la materia.
En algunos países donde existe legislación que protege de los malos tratos a las personas de
edad, dicha legislación no se aplica de forma sistemática. Los profesionales no siempre
invocan el ordenamiento jurídico para lograr compensaciones para los afectados o castigar a
los autores de los malos tratos, o sólo recurren a él cuando hay pruebas incontrovertibles de
que se han producido tales malos tratos.
La certificación de los proveedores, el establecimiento de normas de atención y de requisitos
para la contratación de personal, así como las inspecciones periódicas de las residencias, son
5. condiciones obligatorias en algunos lugares, pese a que el nivel de cumplimiento de éstas
varía. La promoción desempeña un papel importante en la educación del público y de los
encargados de formular políticas sobre las condiciones de vida en las instituciones.
Las intervenciones para tratar los factores sociales, económicos y políticos que conducen a la
violencia en estos contextos sirven para mejorar las condiciones generales de vida de las
personas de edad y reducir la violación de sus derechos y de los derechos de otros sectores
de la población.
Los malos tratos durante la vejez pueden estar vinculados a la incapacidad de la persona de
disponer de unos medios económicos suficientes para alcanzar la vejez con dignidad y a la
falta de oportunidades para poder llegar a disponer de dichos medios”.
Si bien es cierto y como ya se hizo referencia en los párrafos anteriores, la Ley de las
Personas Adultas Mayores dedica amplios capítulos a establecer los derechos fundamentales
para éste grupo social así como las obligaciones del Estado en la materia, sin embargo, es
urgente que la ley contemple una regulación fundamental en materia de casas hogar,
alberges, asilos y centros de atención públicos y privados de las personas adultas mayores, a
fin de que, por un lado se cree una cultura de atención y cuidado al adulto mayor así como la
vocación de servir, y por otro estar en condiciones jurídicas de demandar su cumplimiento
para que no sea letra muerta.
El proceso del envejecimiento entraña la reducción de la capacidad de recuperarse, por lo que
las personas de edad que han sido víctimas de malos tratos pueden no llegar a recobrarse
nunca del todo, física o emocional mente, de la experiencia sufrida. El efecto de la experiencia
traumática puede verse agravado por el hecho de que la vergüenza y el miedo producen una
renuencia a pedir ayuda.
Las personas adultas mayores que son vulnerables a los malos tratos suelen ser personas
con cierto grado de dependencia y pérdida de autonomía, que se encuentra en una situación
de alto riesgo. Los individuos en situación de riesgo suelen padecer impedimentos psíquicos o
físicos, debido a condiciones como la demencia senil o la discapacidad. Otros factores de
riesgo incluyen la pobreza, el hecho de no tener hijos, el hecho de vivir solo, el aislamiento
social y el desplazamiento.
Cabe concluir, pues, que se desconoce la dimensión exacta del problema de maltrato a las
personas adultas mayores por lo que es necesaria una mejor detección a través de
inspecciones periódicas sobre bases de datos exactas y completas de instituciones que
brindan atención al adulto mayor.
Por tal motivo, se propone anexar en el artículo 3 de la Ley de las Personas Adultas Mayores,
una fracción que contemple, para fines interpretativos, a las instituciones de atención al adulto
mayor que incluyan a los alberges, casas hogar, asilos y centros de atención públicos y
privados, de esta manera se pone énfasis y se contempla como un tema transversal en la
legislación este tipo de instituciones.
6. Si bien es cierto que la ley en comento ya contempla e incluso describe la geriatría y
gerontología, estableciendo que el Estado deberá fomentar su crecimiento, creemos
necesario que la Administración Pública a través del sector salud cuya participación está
contemplada en la Ley de la Personas Adultas Mayores, debe proporcionar al Inapam la
información del registro de los certificados, títulos y cédulas que se prevé en los artículos 81 y
82 de la Ley General de Salud, referente a la especialidad de geriatría a fin de tener una
relación objetiva de las personas que puedan brindar ayuda y atención a las enfermedades
del envejecimiento. Información que el Inapam deberá hacer pública a través de los medios
electrónicos, a saber la página de Internet del Instituto, con el propósito de que las personas
que hagan uso de los servicios tengan la certeza de que están ante un especialista en la
materia.
En la reciente reforma a la Ley de las Personas Adultas Mayores, se estableció que el Instituto
Nacional de las Personas Adultas Mayores deberá llevar un registro de las casas hogar,
asilos, alberges, centros de atención al adulto mayor, sin embargo, creemos necesario
ahondar en la materia, toda vez que se requiere establecer parámetros objetivos para llevar a
cabo dicho registro así como definir sus alcances legales a fin de dar certeza jurídica tanto a
los usuarios como prestadores del servicio.
Por lo cual, se adiciona un articulo 28 Bis con cuatro incisos.
De esta manera, se da certeza a los usuarios de qué instituciones públicas y privadas de
casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier centro de atención a las personas
adultas mayores tengan constancia para su funcionamiento, además, de fortalecen las
facultades de vigilancia e inspección del Instituto con un registro actualizado.
Asimismo, en la presente propuesta de reforma se establece que las instituciones públicas del
sector salud coadyuvaran en la tarea de registro, con el propósito de que los tres órdenes de
gobierno contribuyan en el compromiso con las personas adultas mayores, máxime,
considerando que es más factible desplegar dicha actividad desde el orden municipal.
Partiendo de que la Ley de los Derechos de las Personas Adultas mayores es una legislación
dirigida a salvaguardar y proteger a un grupo vulnerable específico, dentro del Titulo Sexto De
las Responsabilidades y sanciones, Capítulo II del mismo nombre, se adiciona un articulo 48
Bis que establece de manera general las obligaciones cualitativas con que deberán
conducirse las Instituciones públicas y privadas de casas hogar, albergues, residencias de día
o cualquier centro de atención a las personas adultas mayores.
De esta manera, en caso de denuncia o queja, se podrá invocar de manera concreta, y sin
dispersión normativa, su incumplimiento.
Asimismo ante un posible aumento de litigios entre usuarios y prestadores de servicios del
rubro en comento, es necesario dar certeza jurídica a las Instituciones públicas y privadas de
casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier centro de atención a las personas
adultas mayores que sean sancionadas de conformidad a la Ley de los Derechos de las
7. Personas Adultas Mayores, o en su caso por la legislación supletoria a saber la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo.
Si bien es cierto la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, establece la
legislación para sancionar el incumplimiento de la Ley en referencia, es necesario señalar de
manera precisa el procedimiento o defensa para los entes públicos o privados que sean
sujetos a privación de sus derechos, de conformidad con el artículo 14 constitucional, por lo
cual se hace una reforma en ese sentido al artículo 49.
De acuerdo con la obra Las Garantías de Seguridad Jurídica, editada por la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, la seguridad “es la certeza que debe tener el gobernado de que su
persona, su familia, sus posesiones o derechos serán respetados por la autoridad, pero si
ésta debe producir una afectación en ellos, deberá sujetarse a los procedimientos
previamente establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos I Mexicanos y las
leyes secundarias”.
Garantía de audiencia. El artículo 14 constitucional establece que nadie puede ser privado
de la vida, de la libertad, o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio
seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con
anterioridad al hecho.1
Resultando aplicable la siguiente tesis jurisprudencial.
Registro: 232480. Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación. Volumen: 157-162 Primera Parte
Audiencia, garantía de obligaciones del poder legislativo frente a los particulares
La Suprema Corte ha resuelto que la garantía de audiencia debe constituir un derecho de los
particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino también frente a
la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en sus leyes los procedimientos
necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos
casos en que resulten afectados sus derechos. Tal obligación constitucional se circunscribe a
señalar el procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el criterio hasta el extremo de que
los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de
que ésta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cuáles son todas aquellas
personas que en concreto serán afectadas por la ley y, por otra parte, el proceso de formación
de las leyes corresponde exclusivamente a órganos públicos.
Además, se establece de manera clara las instituciones que coadyuvaran en la supervisión a
las Instituciones de Atención al Adulto Mayor.
En virtud de lo expuesto y fundado, se somete a consideración de esta honorable Asamblea la
siguiente iniciativa:
8. Único. Se adicionan las fracciones XII al artículo 3o., XI al artículo 18, XXXI al artículo
28, se adiciona un artículo 28 Bis, se adiciona un artículo 48 Bis, se reforma el artículo
49, se adiciona el artículo 51; todos ellos de la Ley de los Derechos de las Personas
Adultas Mayores
Artículo 3o . Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
VI. ...
VII. ...
VIII. ...
IX. ...
X. ...
XI. ...
XII. Instituciones de Atención al Adulto Mayor.- Instituciones públicas y privadas de
casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier centro de atención a las
personas adultas mayores.
Artículo 18. Corresponde a las Instituciones Públicas del Sector Salud, garantizar a las
personas adultas mayores:
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
9. VI. ...
VII. ...
VIII. ...
IX. ...
X. ...
XI. Proporcionar al instituto la información de especialistas en geriatría registrados y
las instituciones que cuentan con dicha especialidad.
Artículo 28 . Para el cumplimiento de su objeto, el Instituto Nacional de las Personas Adultas
Mayores tendrá las siguientes atribuciones:
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
VI. ...
VII. ...
VIII. ...
IX. ...
X. ...
XI. ...
XII. ...
XIII. ...
XIV. ...
XV. ...
10. XVI. ...
XVII. ...
XVIII. ...
XIX. ...
XX. ...
XXI. ...
XXII. ...
XXIII. ...
XXIV. ...
XXV. ...
XXVI. ...
XXVII. ...
XXVIII. ...
XXIX. ...
XXX. ...
XXXI.-Hacer del conocimiento público a través de los medios electrónicos del
Instituto, el registro de especialistas en Geriatría proporcionado por las autoridades
sanitarias.
Artículo 28 Bis. El registro de las instituciones de atención al adulto mayor, referido en la
fracción XXX del artículo 28 de la presente ley, debe cumplir con las disposiciones y
normatividad aplicables.
a) Las Instituciones de Atención al Adulto Mayor recibirán del instituto una constancia de su
registro y el número correspondiente.
b) Las Instituciones de Atención al Adulto Mayor que hayan recibido constancia de su
registro deberán ser publicadas a través de los medios electrónicos del Instituto para su
consulta.
11. c) El instituto deberá hacer del conocimiento público a través de sus medios electrónicos,
aquellas Instituciones de Atención al Adulto Mayor, que una vez registradas, hayan sido
sancionadas por anomalías, con el fin de que sirva como información para los usuarios de
este servicio.
d) Las instituciones públicas del sector salud serán coadyuvantes del instituto en el registro
de las instituciones de atención al adulto mayor.
Titulo Sexto
De las responsabilidades y sanciones
Capítulo IIDe las responsabilidades y sanciones
Artículo 48. ...
Artículo 48 Bis. La prestación de los servicios que se brinden las Instituciones de
Atención al Adulto Mayor deberán cuidar y fortalecer la salud de las personas adultas
mayores, fomentar los sentimientos de adhesión familiar y social, la adquisición de
conocimientos que promuevan el empleo de la razón y de la imaginación, persistir en
hábitos higiénicos, de sana convivencia y cooperación, todo ello de manera sencilla,
acorde a circunstancias y a la realidad social.
Artículo 49. El incumplimiento a las disposiciones contenidas en la presente ley será
sancionado administrativamente por la Secretaría de Salud y por el Instituto, conforme a sus
atribuciones, de conformidad con la Ley Federal del Procedimiento Administrativo y por las
autoridades locales, según lo previsto en las leyes estatales correspondientes. Siendo
recurribles de conformidad con lo que establecen dichos ordenamientos .
Artículo 50. ...
Artículo 51. Las instituciones públicas del sector salud, así como la Comisión Nacional
de Derechos Humanos, las Comisiones Estatales de Derechos Humanos, en sus
respectivos ámbitos de competencia, colaboraran con el instituto en la supervisión a
las instituciones de atención al adulto mayor.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación.
Segundo. Las facultades que el presente decreto asigna al Sector Salud serán a cargo del
presupuesto ya asignado al mismo.
Nota
12. 1 Diccionario de la Constitución Mexicana, Jerarquía y vinculación de sus conceptos. Carlos
Armando Biebrich Torres, Alejandro Spíndola Yánez. H. Cámara de Diputados LX Legislatura.
Página 407.
Dado en el Palacio Legislativo, a 5 de octubre de 2010.
Diputada Wendy Guadalupe Rodríguez Galarza
(rúbrica)