Mind the gaps” (ocde)

1. Duarte Rodrigues – Coordenador-Adjunto
A contratualização como expressão da
governação multinível:
as lições do QREN e os desafios 2014-2020
19º Congresso da APDR
Braga, 20 de junho 2013

2. Sumário
• Os contratos no âmbito da governação multinível
• O processo de contratualização no QREN:
• Orientações iniciais e memorandos de “ajustamento”
• Resultados e conclusões da monitorização e avaliação
• Desafios para 2014-2020

3. Governação multinível
• Governos nacionais e subnacionais são mutuamente dependentes
(institucional, financeira e em termos socioeconomicos) na prossecução das
políticas de desenvolvimento regional;
• A questão crítica é como tornar mais eficientes os processos de
descentralização e cooperação, o que implica melhorar a capacidade de
coordenação entre atores públicos de diferentes níveis para aumentar a
eficiência, eficácia e sustentabilidade do investimento público;
• Governação multinível – partilha explícita ou implícita da autoridade,
responsabilidade, desenvolvimento e implementação de políticas
públicas a diferentes níveis administrativos e territoriais (Charbit, C:
2011);
• Muito exigente em matéria de capacitação institucional.

4. “Mind the gaps” (OCDE)
Ferramenta de diagnóstico para os desafios da coordenação
e capacitação entre níveis de governo
Governance gap Description => potential remedy
Funding Unstable or insufficient revenues undermining effective implementation of responsibilities
at sub-national level or for shared competencies => Need for shared financing
mechanisms.
Administrative Occurs when the administrative scale for investment is not in line with functional relevance
as in the case of municipal fragmentation => Need for instruments for reaching “effective
size” (co-ordination tools among sub-national units, mergers)
Policy Results when line ministries take purely vertical approaches to cross-sectoral policies, to
be territorially implemented => Need for mechanisms to create multi-
dimensional/systemic approaches and to exercise political leadership and commitment.
Information Asymmetries of information (quantity, quality, type) between different stakeholders, either
voluntary or not => Need for instruments for revealing and sharing information
Capacity Arises when there is a lack of human, knowledge or infrastructural resources available to
carry out tasks => Need for instruments to build local capacity
Objective Exists when different rationales among national and sub-national policy makers create
obstacles for adopting convergent targets. Can lead to policy coherence problems and
contradictory objectives across investment strategies => Need for instruments to align
objectives
Accountability Reflects difficulties in ensuring the transparency of practices across different
constituencies and levels of government. Also concerns possible integrity challenges for
policy makers involved in the management of investment => Need for institutional quality
instruments => Need for instruments to strengthen the integrity framework at the local
level (focus on public procurement) => Need for instruments to enhance citizen’s
involvement

5. Os contratos entre níveis de governo
• Acordos bilaterais entre níveis de governo associados a processos de
cooperação ou descentralização;
• Permitem superar diversos gaps (e.g. funding, objective and policy);
• Ausência de concorrência o que implica um “fechamento” institucional e
uma lógica dinâmica – credibilização é crítica.
• 2 tipos:
• Transacionais ou completos – todos direitos e deveres são exaustivamente
definidos ex-ante. São contratos contingentes e completos com esquemas de
incentivos e possíveis de supervisionar por uma terceira parte (e.g. poder
judicial). Mais seguros, mas muito complexos;
• Relacionais ou incompletos – compromisso de cooperar no âmbito da
prossecução dos objetivos do contrato e definição de um mecanismo de
governação para esse propósito, incluindo a gestão de conflitos. Problemas de
coordenação são resolvidos ex post e supervisão é bilateral e assente numa
lógica de cooperação. Mais flexível, mas menos seguro com interpretações
dúbias sobre os compromissos assumidos.

6. Os contratos entre níveis de governo
Potencialidades Riscos
Associação das políticas regionais e
locais às prioridades nacionais
Custos de transação em termos de
negociação e implementação
Contributo para reforço das
capacidades locais
O número de contratos tende a
proliferar rapidamente
Apoio à redução da fragmentação
institucional
Os ministérios responsáveis pelas
políticas públicas poderão ter
resistência à mudança e relutância em
desistir das suas prerrogativas
Estabilização das relações
Melhor partilha dos encargos dos
projetos de grande escala e dos
programas complexos.
Tentativa dos governos subnacionais
assumiram políticas desajustadas da
sua escala de atuação ou das suas
competências (formais e técnicas)
Melhor empenhamento e confiança das
partes envolvidas, com partilha de
riscos financeiros e políticos.
Os contratos poderão revelar-se pouco
eficazes face à mudança, na medida em
que as partes se comprometem
rigidamente com programas
estabelecidos a longo prazo

7. A contratualização no QREN
mecanismos de promoção da cooperação institucional

8. A contratualização no QREN (Orientações 2008)
• Opção estratégica para os PO Regionais, procurando garantir:
• a participação ativa e com escala dos municípios na concretização dos
objetivos estratégicos e programáticos estabelecidos no QREN;
• uma abordagem integrada das intervenções de desenvolvimento territorial,
apelando à cooperação entre municípios, enquanto atores-chave do
desenvolvimento;
• uma dimensão supramunicipal, não só das intervenções (evitando-se o atomismo
das mesmas) mas de uma lógica de planeamento harmonizado em termos de
estratégia, prioridades e objetivos não conflituais (que reduzem o risco da
anulação mútua dos efeitos dos investimentos executados);
• um quadro financeiro plurianual estável de investimentos municipais;
• Consolidação de uma malha institucional subregional;
• Suportado num Programa Territorial de Desenvolvimento que deveria
ser completo e abrangente, extravasando o objetivo da contratualização
com POR

9. A contratualização no QREN (Orientações 2008)
• Requisitos dos contratos:
• Aprovação prévia do Programa Territorial de Desenvolvimento;
• Identificação das tipologias das operações cuja execução é objeto de
delegação;
• Contratos até 2013, mas com cláusula de revisão até final de 2010 (Momento
de avaliação de desempenho que poderia condicionar a aplicação da segunda tranche);
• Compromissos em matéria de execução financeira, realizações e resultados;
• Delegação de competências das Autoridades de Gestão dos POR;
• Financiamento através da Assistência Técnica dos POR das atividades
associadas às competências delegadas;
• Descrição das responsabilidades formalmente assumidas pelas entidades
contraentes no cumprimento das normas e disposições nacionais e
comunitárias aplicáveis.

10. O processo de contratualização
2007 DL 312/2007, de 17 de
setembro
Desenvolvimento dos PTD
Define papel da contratualização na governação
do QREN
2008 Deliberação da CMC dos
POR (19 março)
Orientações para a contratualização
DL 68/2008, de 14 abril Define as Unidades territoriais de base ao
associativismo municipal
Submissão dos de PTD Apresentação pelas Associações de Municípios
dos seus PTD
Lei 45/2008, de 27 de
agosto
Estabelece o regime jurídico do associativismo
municipal, revogando as Leis nº 10/2003 e
11/2003, de 13 de Maio
Aprovação de
contratualizações em
dezembro
• 22 contratos cobrindo todo o território das
regiões convergência - 1.401 M€ de FEDER
(27% da dotação dos três POR). PO Norte
(676M€ e 25%); PO Centro (469M€ e 28%) e PO
Alentejo (256M€ e 29%) – valores dos contratos iniciais
• Diversidade de tipologias entre PO e CIM

11. Das dificuldades de execução aos memorandos
2010 1º
Memorando
entre Governo
e ANMP
(Março)
Objetivos agilizar a execução dos PO e contornar as dificuldades ao
nível da certificação dos sistemas de gestão e controle na
componente contratualizada.
18 medidas, em torno de:
• Medidas de contingência para sistema de gestão e controlo;
• Reforço dos níveis de cofinanciamento comunitário;
• Flexibilização dos contratos para reforçar centros escolares e CUA;
• Diversas medidas de agilização de procedimentos
• Medidas de capacitação institucional (e.g. ações de formação das CIM/AM);
• Reforço dos mecanismos de monitorização, avaliação e diálogo entre
Governo e ANMP
2011 2º
Memorando
entre Governo
e ANMP
(fevereiro)
Na linha do anterior, transformando parte da segunda tranche da
contratualização em bolsa de mérito, para obviar ao
constrangimento da cativação de verbas.
16 medidas em torno de:
• Manutenção do reforço das taxas de cofinanciamento e bonificação de taxas
para execução 2011;
• Linha BEI para financiar CPN;
• Criação da bolsa de mérito
• Operação de descativação de compromissos sem execução;
2012 PAEL (maio) Programa de Apoio à Economia Local, com um âmbito mais vasto, mas que
incluía um compromisso de descativação de verbas por parte dos municípios.

12. A situação em março de 2013
• Aprovações da esfera municipal representam ¼ do QREN
(4 mil M€) e mais de metade dos POR da convergência;
• CIM representam 32% dos compromissos da esfera municipal (48% nos 3 POR
convergência). Política de cidades representa 15% (20% nos 3POR conv.) e
operações isoladas 52% (31% nos 3 POR conv).

13. Evolução da execução …
1º Memo.
(Mar.2010)
2º Memo.
(Fev.2011)
3º Memo.
(Mai.2012)

14. Áreas de intervenção(regulamentos) contratualizadas
• Total de 20 regulamentos contratualizados (Norte 9; Centro e Alentejo 16)
• Predomínio da Requalificação da rede escolar;

15. Alguma diversidade de intervenções
Áreas (regulamento) de especialização em março de 2013 (face à NUTS II)

16. Principais lições…
• Resultado de estudos (e.g. AIBT- 2010, Alianças Territoriais – em curso),
avaliações (operacionais e intercalar do PO Alentejo- 2013) e monitorização
estratégica (e.g. Relatórios anuais do QREN 2009 a 2011)
• Conseguida a criação de um nível subregional com a criação de CIM/AM
em todo o território num curto espaço de tempo;
• Arranque tardio do processo (e.g. lei das CIM em agosto 2008) o que dificultou
maior coerência com PO e maior maturidade dos PTD;
• Inexistência de prática colaborativa e de experiência na gestão de fundos
comunitários (problemas no compliance assessment) em muitas das CIM;
• Escassez de âmbito supramunicipal, não obstante o esforço de
articulação e coerência das intervenções municipais (inter-
municipalidade) – os projetos municipais tenderam a prevalecer sobre a lógica de
definição de objetivos e ações subregionais alinhadas com os eixos estratégicos;
• Assimetrias nos processos de negociação dos PTD nas diversas regiões,
desde processos mais tradicionais centrados nos projetos até processos
onde a componente de diálogo estratégico esteve mais presente;

17. Principais lições…
• Dificuldade em ter uma abordagem integrada a toda a intervenção
municipal (CIM, Política de Cidades, operações isoladas), não obstante as
interessantes iniciativas dos primeiros memorandos;
• Pressão da execução associada a uma deficiente maturidade de projetos
estruturantes dos PTD implicou desvirtuamento da estratégia;
• Memorandos transformaram contratos completos (transacionais) em
contratos incompletos (relacionais)…
• …mas, nalguns casos não se cuidou da credibilização do processo de
contratação (e.g. avaliação a meio do período ou processo de acompanhamento da descativação de
verbas) - questão central para o novo ciclo de contratualização
• Importante plataforma de diálogo regular entre Governo e ANMP criada
no 1º memorando, mas que durou apenas 1 ano (até assinatura do 2º memo);
• Ainda que formalmente os PTD não tenham assumido relevância para
além da contratualização, constata-se que os equipamentos de
proximidade apoiados pelo QREN se encontram estrategicamente
alinhados com os mesmos;

18. Da lições do QREN aos desafios 2014-2020
Governance gap Contributos da contratualização QREN Desafios 2014-2020
Funding
+ Quadro multianual de financiamento estrutural
- Gestão não coordenada de globalidade do
financiamento estrutural da esfera municipal
Lógica de contratos que abranja a globalidade da intervenção
municipal
Administrative
Consolidação de uma escala subregional de
planeamento e intervenção
Incorporar os ajustamentos das novas NUTS III
Como integrar projetos mais seletivos para regiões
funcionais (e.g. PROVERE) ou a dimensão metropolitana
Policy
+ contratos abrangentes em termos de políticas
setoriais
- Não inteiramente integrados com outros contratos
entre os dois níveis de governos para além do QREN
(e.g. protocolos de escolas 2º e 3º ciclos)
Procurar ter contratos mais completos (que abranjam as
diversas áreas de governação e articulem financiamento
comunitário com outras medidas)
Information
+ Relevância dos PTD
- Subutilização dos PTD para além da negociação
inicial da contratualização
Como conceber estratégias que perdurem (a necessidade de
ser claro nas lógicas de intervenção. Dos constrangimentos,
aos objetivos, resultados, realizações e recursos).
Capacity
- Os problemas na certificação do sistema de gestão
e controlo
+ As ações de capacitação e os resultados do
processo de aprendizagem
Encontrar formas de cooperação e participação à medida das
capacidades instaladas
Objective
+ A boa experiência do diálogo regular entre
Governo e CIM definido no 1º memorando
Os mecanismos de garantia do alinhamento constante dos
contratos com os objetivos acordados
Accountability
+ O sistema de monitorização que permitiu
acompanhar este processo e sustentar propostas de
adaptação ao mesmo
- A não existência de uma avaliação global por CIM a
meio do período, não obstante a avaliação global
deste processo em diversos estudos e avaliações
A necessidade de reforçar os mecanismos de avaliação e de
os focalizar mais nos resultados

19. Os desafios à incorporação da abordagem
territorial na programação.

20. Vetores essenciais do enquadramento
regulamentar 2014-2020
• Alinhamento com EU 2020 e PNR – 11 objetivos temáticos
• Subordinação aos mecanismos de governação económica (semestre
europeu) - condicionalidade macroeconómica e recomendações oriundas
desse processo;
• Orientação para resultados - indicadores, reporte, monitorização e
avaliação; quadro de performance (metas e milestones) – 7% de reserva de
performance a nível nacional
• Concentração temática – maximizar impactos
• Condicionalidades ex-ante – assegurar condições prévias à eficácia da
política
• Instrumentos que promovem abordagens mais integradas ou orientadas
para resultados – ITI e DLBC

21. Os desafios à incorporação da abordagem
territorial na programação.
• Do território como elemento autocentrado de programação (PO/eixos/subvenções globais)
à integração territorial de diferentes instrumentos de programação e gestão;
• Como construir soluções sobre as experiências QREN e QCA
(ambição e realismo);
• A orientação para resultados – dos consensos aos verdadeiros compromissos –
A capacidade de concretizar Pactos Territoriais (incluindo a maior integração dos
“contratos” entre níveis de governo);
• A integração da programação (e gestão) de fundos comunitários na programação
(e gestão) da política pública em Portugal;
• A mobilização de conhecimentos “locais” sem questionar a qualidade e
certificação do sistema de gestão;
• A capacidade de mobilizar os diversos atores com intervenção no território de
forma alinhada (parceria genuína sem fadiga institucional e evitando armadilhas de proximidade);
• A necessidade de integrar (e não segmentar) escalas territoriais – a governança
multinível das políticas públicas (para além da componente de financiamento);

22. Duarte Rodrigues – Coordenador-Adjunto
A contratualização como expressão da
governação multinível:
as lições do QREN e os desafios 2014-2020
19º Congresso da APDR
Braga, 20 de junho 2013