29 03-2012 Incidencia Civil en Educación MNB Cuernavaca

Incidencia Civil en la Educación

Reunión del Grupo promotor Incidencia Civil en la Educación

Revisión de las políticas de EPJA en
México: apuntes para reflexionar sobre
el país que tenemos y el país que
queremos
Marianela Nuñez Barboza
Investigadora y consultora independiente,
miembro de Red EPJA
Los Belenes de Cuernavaca, Morelos, 29-03-12

Estructura de la presentación
• I. El país que tenemos: exclusión de la
escolaridad en mayores de 15 años
• II. El país que tenemos: Análisis de
políticas de EPJA (resultados de
investigación)
• III. El país que queremos: adultos capaces
de apropiarse y ejercer su “ciudadanía
integral” y políticas apegadas a derecho
marianela.nunez@hotmail.com

Aquellos y aquellas que no pudieron insertarse o mantenerse en el
sistema escolar por el tiempo y ciclos mínimos a los que tenían derecho…

I. EL PAÍS QUE TENEMOS…
EXCLUSIÓN DE LA ESCOLARIDAD EN
MAYORES DE 15 AÑOS

I. ¿Cuántos son?
Depende de quién, cómo y para qué “las y los” cuenten…
(porque para el CONEVAL –organismo oficial de medición de
la pobreza en México- por ejemplo, son una cifra diferente…)

México
Entre 15 y
mayores 15
2010 % 39 años %
años
(Millones)
(Millones)

40.7 27.9
INEA 31.9 (de 78.4 12.9 (de 46.4
millones) millones)

Fuente: Sitio INEA con base en el Censo 2010.

I. ¿Cómo son? Los más pobres…
Comparación nivel escolaridad del 20% más pobre con promedio
nacional, 2008, porcentajes
90,0
80,0 76,7

70,0
60,0 53,0
50,0 41,7
40,0
30,0 23,2
17,9
20,0
10,0 7,6

0,0
20% más pobre Nacional

Personas mayores de 15 años analfabetas
Personas mayores de 15 años con primaria incompleta
Jefes del hogar sin educación básica (estimación propia)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de CONEVAL, 2008.

I. ¿Cómo son? En su mayoría mujeres…
Exclusión de la escolaridad básica de mayores de
15 años, género, 1960 a 2010

38.000.000

Total mayores
28.000.000
de 15 años
exc.
Hombres

18.000.000
Mujeres

8.000.000
1960 1970 1990 2000 2005 2010

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEGI, 2010.

I. ¿Cómo son? Jóvenes, los que más migran…
% de jóvenes migrantes (sin documentos) a
E.U.A. de acuerdo a max. nivel de escolaridad,
2007
migratorios de la entidad
90 80,8
% en relación a cruces

79,9
80 71,9 70,3 70,3 68,1
70 64,1 63,7

60
50
33,4
40 27,8 27,1
23,7 24,3 25,8
30 15,8
21,1

20 10,1
4,4 5,5 4,8 2,8
10 3,4 0 1,9

0
a.

c.

h.
l.
.

.
r.

r.
ur

ax

Ja
ue

Ve
Yu
hi

ic
D

O

M
C

G

Sin básica Con básica Media superior o superior

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEE, 2008.

I. ¿Cómo son? El caso de las y los indígenas…

Porcentajes de población de 15 años y más
según nivel educativo y origen étnico, 2010
30,0
23,8 25,3
25,0
19,6
20,0 16,0
15,0 12,6

10,0 7,2
5,2 4,4
5,0
0,0
Nacional Población indígena

Sin instrucción a Primaria incompleta b
Primaria completa c Secundaria incompleta d


I. ¿Cómo son? Las y los adultos mayores…
Tasa de analfabetismo población de 15 años y más por
grupos de edad, 2010
40 37,7
33,7
35
28,8
30
25,1
25 21,2
20 16,7

15 11,3
9,2
10 6,9
4,2 3,6 4,7
5 1,9 1,9 1,9

0
15-29 años 30-44 años 45-59 años 60-74 años 75 años y más

Total Hombres Mujeres


I. ¿Cómo son? En resumen…

debida a diversos factores –
edad, género, condición socioeconómica, lugar
de residencia, inserción precaria al mercado
laboral, acceso precario a la seguridad social.

Análisis de políticas educativas destinadas a personas jóvenes y adultas
desde los referentes del enfoque de análisis de políticas públicas

II. EL PAÍS QUE TENEMOS…
ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS EN EPJA

II. Concepción de EPJA de este análisis
• Acciones educativas con y para personas consideradas
como jóvenes y/o adultas por su medio social
• Intervienen los sectores público, privado y especialmente
el social
• Son prácticas educativas (con o sin certificación) muy
diversas:
alfabetización; educación básica; educación para y en el trabajo;
salud (nutrición, salud sexual y reproductiva, etc.); desarrollo
comunitario; micro-emprendimientos; formación ciudadana;
educación ambiental; equidad de género; etc.
• Propósito general: la educación y/o formación de las
personas en, para y a lo largo de la vida

II. Las políticas de EPJA en México
Desde el punto de vista formal (expresado en
leyes; así como planes y programas de servicios
educativos) para el sector público las políticas de
EPJA son las destinadas a las personas mayores
de 15 años que se encuentran en condición de
analfabetismo o que no han completado su
educación básica (primaria y secundaria). El
enfoque es la atención del llamado rezago
educativo (31,900,157; 2010, según INEGI citado
por INEA).

II. Preguntas de investigación
• ¿Cómo son esas políticas educativas
destinadas a atender a esa población
denominada “en rezago educativo”, o
mayores de 15 años que experimentaron
exclusión escolar?
• ¿Cuáles serían los asuntos claves desde
el punto de vista de un análisis de
políticas públicas?

II. Referentes teórico-metodológicos:
a. Nuevo Institucionalismo

Robert Goodin (2003) Las
instituciones y su diseño.

II. Referentes teórico-metodológicos:
el proceso de políticas públicas


II. Procedimiento metodológico
Procedimiento: identificación y análisis de
reglas escritas y no escritas, para detectar
asuntos claves presentes en las distintas
etapas del proceso de políticas públicas.
Fuente de datos: documentos públicos y
entrevistas (formales e informales) con
funcionarios (federales y estatales –
Guanajuato, Jalisco), y voluntarios del sistema
INEA en los estados (Jalisco, Michoacán, D.F.).

II.Resultados / Definición del problema
• Asunto clave 1. Definición del rezago
educativo con carácter restringido y con una
connotación que culpa a la víctima de su
condición:
 Homologa “escolaridad” con “educación”
 Palabra rezago estigmatiza a aquellos a quienes se aplica la
denominación
 En un problema porque la denominación no pone el acento en un
hecho fundamental: la exclusión escolar de la que fueron objeto
los 30 y tantos millones que antes de los 15 años no pudieron
ejercer su derecho a la educación (de acuerdo a la legislación
mexicana)

II. Resultados / Definición del problema
• Asunto clave 2. Visión de la educación
inspirada principalmente en las teorías de
capital humano, visión claramente insuficiente
en México por lo menos
 Aún si se lograra certificar a millones de personas con los 9 años
de escolaridad formal para incrementar su “capital humano” (que
es la apuesta del sistema ahora), eso no sería suficiente, ni siquiera
desde una visión estrictamente económica
 El umbral para salir de la pobreza = 12 años de escolaridad formal
(CEPAL)
 El umbral para que la educación tenga impacto sostenido en el
crecimiento económico = enseñanza secundaria de segundo ciclo
(Programa de Indicadores Mundiales de la Educación, UNESCO -
OCDE)

Resultados / Establecimiento de agenda
• Asunto clave 3. Invisibilidad relativa de la EPJA
dentro y fuera de las instituciones dedicadas a
las intervenciones educativas:
 Poca visibilidad del tema en la agenda (y opinión) pública
 Se trata como un servicio “compensatorio” o mecanismo de
legitimación de política social (el caso de las cifras para levantar
“banderas blancas” de combate al analfabetismo en Michoacán
versus las cifras del Censo 2010 de INEGI son un ejemplo)
 La dotación de recursos es mínima (términos relativos): ejemplo
históricamente ha sido igual o menor al 1% de los recursos
destinados a SEP al INEA – Dato INEA


Resultados / Diseño de propuestas
• Asunto clave 4. Focalizar en desmedro de la
inclusión y equidad para todos los grupos:
 Con recursos escasos no hay más remedio que focalizar
 Focalizar en condiciones de escasez conduce necesariamente a
inequidad y exclusión
 En 2008 podíamos encontrar en documentos oficiales que la
prioridad del INEA en el actual sexenio son jóvenes y adultos de 15
a 39 años. Según datos de SEP (ventilados por la prensa en aquel
momento) 75% de los mal llamados “analfabetos” tienen más de
40 años (4,407,100). Según Censo 2010 son 4,207,582. Por la
focalización (decisión administrativa), de entrada tenemos más de
4 millones de “excluidos” de la atención.


II. Resultados / Toma de decisión
• Asunto clave 5. Instancia de coordinación
intersectorial débil jurídica y
presupuestalmente, donde además no
necesariamente hay una pluralidad de actores
representados:
 El CONEVyT es lo que en derecho administrativo se denomina un
“órgano administrativo intermedio”, es decir, una comisión
intersecretarial, sin personalidad jurídica ni patrimonio propio
(¿Qué tan estable en el tiempo puede ser?)
 La jefatura del CONEVyT la tiene un funcionario de nivel jerárquico
relativamente menor que otros integrantes (preside el director del
INEA frente a funcionarios como los secretarios de Educación y
Hacienda)

II. Resultados / Implementación

• Asunto clave 6. La formación y reconocimiento
económico y social de las y los asesores
voluntarios que trabajan como educadores de
personas jóvenes y adultas:
 El peso de la labor de formación dentro del servicio más grande en
México recae en voluntarios provenientes del sector social (apox.
80 mil en 2008, INEA)
 Los voluntarios no tienen formación profesional en el asunto
específico de “educar y/o formar a jóvenes y adultos”,
reconocimiento social, salario y prestaciones de ley


II. Resultados / Implementación
• Asunto clave 7. Fragmentación, duplicación,
competencia desigual entre agencias de EPJA:
 Coexisten –en un rango que va desde la
indiferencia/competencia/confrontación- diversas agencias
públicas atendiendo a esta población
 Las dotaciones (materiales, humanas) y capacidades (de
certificación por ejemplo) de estos servicios suelen ser muy
desiguales
 No existen o no funcionan los mecanismos de articulación entre
agencias que atienten “al rezago educativo”
 A eso se suman todas las agencias públicas que hacen labores de
educadores de jóvenes y adultos que no se reconocen como tales


II. Ejemplo asunto 7
Recursos (2011)
INEA - DF SEBA / SEP-DF
1,623 voluntarios 405 docentes
21 Coord. Zona; 51
Plazas
Comunitarias; 43 CEDEX
2661 Círculos de
Estudio; 51 Ptos.
MEVyT PEPJA

II. Resultados / Evaluación
• Asunto clave 8. Insuficiente capacidad de
respuesta de las instituciones dedicadas a la
educación de adultos con relación a la
demanda potencial:
 De los potenciales (más de 30 millones), los servicios educativos
logran atender (la certificación es menos) aproximadamente 700
mil al año (caso del INEA que es el que más población capta)
 El reto sobrepasa, con mucho, a la oferta de los servicios
educativos (ver cifras de la siguiente lámina)


II. Resultados / Evaluación – algunos datos
Cuadro 3: Tasas de comparación Expresado en
%
Ciclo 2008/2009 miles
Tasa Total Matrícula Educación para Adultos /
Total Matrícula Básica 2.676,3 25.603,6 10
Total Matrícula Sistema Escolarizado 2.676,3 32.232,6 8
Total mayores de 15 años excluidos de la
escolaridad básica 2.676,3 32.153,6 8
Tasa Total mayores de 15 años excluidos de
la escolaridad básica / Total Matrícula Básica 32.153,6 25.603,6 126
Tasa Total mayores de 15 años excluidos de
la escolaridad básica / Total Matrícula Sistema
Educativo Escolarizado 32.153,6 32.232,6 100

Fuente: Elaboración propia con datos del INEE y estimación propia de exclusión escolar de mayores de 15 años con datos INEGI.

II. Resultados / Evaluación
• Asunto clave 9. Evaluaciones externas que se
basan en modelos estandarizados y/o con
indicadores de resultados que principalmente
consideran aspectos cuantitativos, y con
sesgos económicos:
 El sistema está sujeto a evaluación externa, con especificaciones
estandarizadas de CONEVAL y Hacienda
 Son insuficientes, y en algunos casos inapropiadas, las medidas
(básicamente de resultados cuantitativos) que se usan para
analizar a este subsistema educativo
 No estamos evaluando con esos métodos por ejemplo el tránsito
de los educandos dentro de esos sistemas educativos, la deserción
en dichos servicios o la calidad de los resultados de aprendizaje

Ciudadanía integral: visión de la ciudadanía que comprende los derechos
políticos, civiles y sociales (Marshall).

III. EL PAÍS QUE QUEREMOS:
EJERCICIO DE LA CIUDADANÍA
INTEGRAL Y POLÍTICAS APEGADAS
A DERECHO

III. El país que queremos

• Todas y todos incluidos no equivale a decir
homogeneizados. Implica brindar una EPJA a
partir de sus propias condiciones y necesidades
(género, edad, condición socioeconómica, origen
étnico, preferencias religiosa, sexual, etc.).

III. Ciudadanía integral
Ciudadanía civil Se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de
expresión, pensamiento y religión, derecho a la justicia y derecho
a la propiedad y a establecer contratos validos.

Ciudadanía política Consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder
político como miembro de un cuerpo investido de autoridad
política o como elector de sus miembros.

Ciudadanía social Abarca todo el espectro, desde el derecho a un mínimo de
bienestar económico al de compartir plenamente la herencia
social y vivir conforme a los estándares predominantes en la
sociedad. En su expresión en los cuerpos de derechos
reconocidos por las Naciones Unidas, estos derechos se
denominan “económicos, sociales y culturales”

III. ¿Qué demandaría esto a las políticas?

• Para crear las condiciones para que las
políticas de EPJA pudieran operar a favor de
una real inclusión y posibilitando el que las y
los sujetos se apropien y ejerzan su ciudadanía
integral, habría que

III. ¿Cumplir qué principios y satisfacer cuáles
requisitos?

Primero (DH) Segundo (DE)
Cumplir principios Satisfacer requisitos
Universalidad Asequibilidad
Exigibilidad (disponibilidad)
Participación Accesibilidad
social Aceptabilidad
Integralidad Adaptabilidad

III. Principios de derechos humanos
Primero: Cumplir principios

: para , igualdad y
no discriminación (acceso, permanencia,
volumen y calidad del “logro educativo”).
: que l@s ciudadan@s los
puedan efectivamente.

Fuente: Cunill G. (2010) “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad pública”.
Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 46 (Feb. 2010). http://www.clad.org

III. Principios de derechos humanos
Primero: Cumplir principios
: que l@s ciudadanos
pudieran en la formulación,
implementación y monitoreo de las políticas.
: prestaciones más allá de una
dudosa certificación, que impliquen
empoderamiento y mejora real de la calidad
de vida de l@s sujetos en sus respectivos
contextos.

Fuente: Cunill G. (2010) “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad pública”.
Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 46 (Feb. 2010). http://www.clad.org

Segundo: Satisfacer requisitos - Las 4 As

que existan centros,
materiales, personal .

que sea
para los ciudadanos en
sus propias condiciones.

Fuente: K. Tomasevski, Relatora Especial del Derecho a la Educación 1998-2004, Naciones Unidas

: garantías de (en sentido
amplio): contenidos, procesos de
enseñanza/aprendizaje y materiales con sentido;
requisitos profesionales para los maestros.

, para que sean
los servicios educativos los que se adapten a las (los)
ciudadanos -y no al revés-.

Fuente: K. Tomasevski, Relatora Especial del Derecho a la Educación 1998-2004, Naciones Unidas

Nos queda como tarea, pensar en conjunto, qué
educadoras y educadores de jóvenes y adultos
necesitamos para este contexto, y a partir de allí
cómo deberían ser, a su vez quiénes tengan la
encomienda de formarlos…

Por su atención, ¡muchas gracias!

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