Prueba de evaluación Geografía e Historia Comunidad de Madrid 4ºESO
Política Social Mexicana Municipal
1. LA POLÍTICA SOCIAL EN LA TRANSICIÓN MEXICANA*
Freddy Mariñez Navarro**
ALGUNAS IDEAS INTRODUCTORIAS
El objetivo de este trabajo es presentar el desarrollo de las políticas sociales y ubicarla en el
contexto de la transición. En este sentido partimos de las siguientes afirmaciones:
1.- las políticas sociales no son más que el brazo social del Estado;
2.- todo impacto de la globalización en las políticas sociales pasa por el impacto de ésta en la
equidad.
Al hablar de bienestar hacemos cuenta de dos elementos importantes: la pertenencia y la
necesidad. Como dice Michael Walzer “la pertenencia es importante porque es lo que los
miembros de una comunidad política deben unos a otros , a nadie más el mismo grado.
Émile Durkheim, sociológo francés dejó claro en su paradigma del pensamiento social, la
moral del bienestar mediante un contrato estimado en lo que él denominó la solidaridad
orgánica: la moral en la educación, el altruismo, esencia de la solidaridad orgánica, los
servicios de ayuda mutua en las asociaciones ocupacionales y otros tipos de lazos de
solidaridad. De lo que se trata entonces, es justamente una comunidad política para el bien
de la previsión, y una previsión para el bien de la comunidad. Filósofos como Juan Jacobo
Rousseau creían que los ciudadanos deberían amar a su país, y por tanto, que su país
debería darles razones especiales para ser amado. La pertenencia como la afinidad es una
razón especial. En este sentido, el Contrato Social es un acuerdo para llegar con otros
individuos a decisiones sobre los bienes necesarios para la vida en común, y después para
proveernos unos a otros de esos bienes. Por eso es que el bienestar exige un esfuerzo
común, un vínculo moral.
La justicia distributiva en la esfera del bienestar y la seguridad, al decir con Michael Walzer,
posee un doble significado: en primer lugar, se refiere al reconocimiento de las necesidades,
en segundo lugar, al reconocimiento de la pertenencia. Así, todos los ciudadanos pueden
invocar el derecho a la vida, tal como lo expresó Thomas Hobbes, que no es más que la
demanda a los recursos de la sociedad para la simple subsistencia.
Concebimos el Estado como una estructura de acción colectiva que se constituye como una
sistema de poder. Es fenómeno, efecto y hecho de poder. En tanto construcción humana la
*
Este trabajo es un resumen de la ponencia presentada por el autor en el XVth ISA WORLD
CONGRESS OF SOCIOLOGY “Issues in pro-poor policies in Non-OECD countries”, Brisbane,
Australia, July 7-13, 2002 (The Social Policy in the Mexican Transition).
**
Ph.D en Sociología. Profesor-Investigador Titular de la Escuela de Graduados en Administración
Pública y Política Pública (EGAP) del ITESM-Campus Monterrey. Director de la Maestría en Estudios
Internacionales. Miembro de la Red de Investigaciones Políticas (REDIP) del Centro de Análisis y
Evaluación de Políticas Públicas.
2. acción colectiva entonces regula y crea poder para permitir a los ciudadanos cooperar en la
empresa colectiva. Esta concepción es lo que da sustento a la función distributiva del Estado.
En su afán por explicar el bienestar, muchos autores lo han hecho vinculado al Estado. De
allí el concepto de Estado de Bienestar (Welfare State) que autores como Morris Janowitz,
Harold Wilensky, Richard Timuss, T.H Marshall, Patric de Laubier, John Rex, Asa Briggs,
entre otros, han tratado de estudiar sobre todo en los países industrializados. Por eso este
tipo de Estado es definido como…
“un estado en el cual el poder organizado es usado deliberadamente (por medio de la
administración y la política) en un esfuerzo por modificar el juego de las fuerzas del
mercado en por lo menos tres direcciones: primero, para garantizar un mínimo de
ingresos individuales y familiares independientemente de los valores del mercado de
su trabajo o de su pobreza; segundo, para estrechar la amplia inseguridad y posibilitar
reunir ciertas “contingencias sociales” individuales y familiares (por ejemplo; vejez,
desempleo y enfermedad), la cual guía de otra manera la crisis individual y familiar; y
tercero, para asegurar que todos los ciudadanos sin distinción de estatus o clases le
sean ofrecidos los mejores “estándares” válidos en relación a un cierto rango de
servicios sociales” (Asa Briggs, 1961:228).
En nuestra región, a diferencia de los países industrializados, nunca hubo un Estado de
bienestar social. Lo que predomina en nuestra región es lo que podríamos denominar un
Estado de “malestar social”. De esta manera, “un Estado así debe transformarse
democráticamente en uno capaz de acoger los anhelos de los sectores marginalizados,
excluidos, y de los sectores que, si bien están integrados en la sociedad, requieren una
distribución más justa del ingreso” (Fernando Henrique Cardoso, 1997: 9).
Los procesos de transición democrática en América Latina están vinculados inevitablemente
a los de la reforma del Estado y, por ende, a los cambios institucionales. La historia ha
demostrado en los últimos años, sobre todo en la década de los 90, que en el marco de esta
vinculación se viene presentando un deterioro social en los países de la región que ha
incidido grandemente en los procesos de reforma del Estado y de transición democrática 1.
Por una parte, se ha avanzado en transiciones que tienen que ver con reformas electorales,
económicas, políticas, pero cada día vemos que los niveles de desigualdades en América
Latina son cada día mayores. No es casual que este continente sea considerado a nivel
internacional como la región con los más elevados niveles de desigualdad. El Banco Mundial,
por ejemplo, ha estimado que esta región tiene la más pronunciada disparidad en los
ingresos de todas las regiones en desarrollo en el mundo. Se parte que este proceso de
desigualdad y, por ende, de inequidad en la región se ha profundizado por la fragilidad
institucional en el área social.
En consecuencia, este trabajo apunta a hacer un análisis de la relación entre la reforma del
Estado y las políticas sociales en México en el marco de la transición. En este sentido,
partimos de la siguiente interrogante: ¿Ha contribuido en México el proceso de transición
democrática y de reforma del Estado a la transformación de su política social?
1
Vale destacar que la acentuación de la pobreza y la desigualdad en la región latinoamericana
empezó con el “sueño ahistórico” del Consenso de Washington” en el que las recetas de políticas de
reformas de primera generación se esfumaron dejando resultados negativos en cuanto a equidad y
desarrollo.
2
3. BREVE HISTORIA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO
Las Políticas Sociales en los gobiernos postrevolucionarios
Hablar de la política social en México, nos remite a centrarnos en dos momentos históricos
muy diferentes. El primero, el de antes de la apertura, signado por un estilo de patronaje
estatal y que se caracterizó por más de 40 años, por ser el producto de la puesta en marcha
de los derechos constitucionales que motivaron el proyecto de país de los gobiernos
posrevolucionarios. De esta manera, el Estado se situó en el centro de la sociedad para
promover el crecimiento económico con un control centralizado, bajo la potestad de ser el
garante del desarrollo y de la justicia social. Derivándose así, que el propio concepto de
política social debería partir de una racionalidad más política que social o económica.
Conforme el país fue definiendo su estrategia económica en los años 40 - y se reformuló el
consenso del gobierno y los grupos organizados relevantes -, y dado que la propia
Constitución proveía un marco de reformas sociales representado por los artículos 27 y 123,
el mencionado dilema “crecer o repartir”, se mantendría latente para los actores políticos.
“Cuando a finales de los 50s se evidenció un intenso proceso de industrialización y
urbanización, el crecimiento se convirtió claramente en la finalidad del desarrollo aunque el
dilema que ello planteaba frente a la sociedad no desaparecía para los tomadores de
decisiones” (Guillermo Trejo y Claudio Jones; 93:160).
Es importante subrayar que durante el proceso de modernización y, por ende, de
industrialización, se instaló en el país el paradigma asegurador, que permitió crear las bases
de los principios de la seguridad social con la intención de reducir las incertidumbres en el
seno de la población trabajadora. Este principio de justicia que caracterizó al Estado
mexicano, a partir de los años 30, se manifestó con la puesta en marcha de un Sistema de
Seguridad Social2, compuesto por el IMSS3, que cubre cinco ramos de seguro, tales como el
de riesgo de trabajo, el de enfermedades y maternidad, el de invalidez, vejez, cesantía en
edad avanzada y muerte, el de guarderías, y el de retiro. El ISSSTE, organismo público y
bipartita, que tiene como objetivo otorgar servicios de seguridad social a los trabajadores al
servicio del Estado, y que ofrece el régimen de seguros y servicios siguiente: seguro de
enfermedad y maternidad, seguro de riesgo de trabajo, seguros de jubilación, invalidez,
muerte y cesantía, seguro de retiro, prestaciones sociales y culturales, servicios para el
bienestar y desarrollo infantil,, prestaciones económicas, servicios funerarios y servicios para
2
José Narro Robles (1993), define el Sistema de Seguridad Social Mexicano como aquel compuesto
por el Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los trabajadores del Estado (ISSSTE), la seguridad social de la empresa estatal Petróleos mexicanos
(PEMEX), y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.
3
En el período de Manuel Ávila Camacho (1940-1946), se estableció el Seguro Social con la
promulgación de la Ley en 1943. Vale destacar que las reformas al sistema de Seguridad Social en
México se ha venido realizando por etapas. La primera de ella fue en 1989 con la reforma de la Ley
del IMSS; una segunda etapa ubicada en 1993 con la introducción del Sistema de Ahorro para el
retiro (SAR); En 1995, se inicia otra etapa con la aprobación de una nueva Ley del IMSS; la cuarta
etapa aparece en 1996 con la expedición de los reglamentos específicos de operación; y como última
etapa, podemos ver el inicio de aplicación de la nueva Ley del IMSS en 1997.
3
4. jubilados y pensionistas. La empresa estatal de petróleos (PEMEX), que desarrolla un
sistema de seguridad social muy particular a todos sus trabajadores, al igual que las Fuerzas
Armadas Nacionales.
Este legado asegurador, más el aval histórico-legal constitucional, generaron, durante el
periodo de Luis Echeverría (1970-1976), y López Portillo (1976-1982), un leve ascenso del
gasto social. Durante el período del primero, auspiciado por la puesta en marcha de la
ideología nacionalista estatizante que incidió tanto en las áreas de producción, distribución y
de servicios, incluida aquí la beneficiencia. Y en el transcurso del segundo periodo,
incentivado por el auge petrolero, en el que se creyó en una riqueza no provocada por el
trabajo sino por la gracia divina del subsuelo. Así, según el Plan de desarrollo de López
Portillo, “..el petróleo lleva al fortalecimiento del Estado, el cual aumenta su capacidad para
conducir el desarrollo de acuerdo a las prioridades sociales definidas en la estrategia e
induce, con pleno respeto a las libertades económicas que consagra la Constitución,
comportamientos económicos acordes con dichas prioridades” (Plan Global de Desarrollo,
1980-1982:278).
El efecto perverso de este proceso se expresó en un crecimiento sostenido de las
importaciones, una baja productividad de los sectores económicos del país, y en general, un
ambiente ineficiente que se convirtió en obstáculo a la competitividad de los productos
mexicanos.
Se puede decir entonces, tal como lo afirma Peter Ward que “el sistema sexenal de México sí
crea una tendencia interna a evitar los programas de bienestar social a largo plazo”
(1989:216). Es lo que explica que las políticas adoptadas han sido, invariablemente,
paliativos a corto plazo, como respuestas a presiones específicas, económicas o sociales. De
esta manera, entonces, “el moderno Estado -autoritario, paternalista, teleológicamente
orientado hacia el logro del bien común y por tanto, más interesado en la unidad que en el
pluralismo- está más cerca de Santo Tomás de Aquino que de Montesquieu” (Carlos
Fuentes: 1994:45).
Apertura, reformas y política social
El otro momento de la política social, es el que comienza con la apertura del país, donde, por
una parte, lo social se diluye en los aspectos económicos y de mercado, y se orienta a los
sectores más debilitados por las políticas de ajuste, adquiriendo aquella un sentido muy
específico, y por otra, la reforma del Estado se vuelve una estrategia de racionalización de
los recursos públicos con el objeto de construir un nuevo esquema de vinculación económica
con el exterior. “La descentralización será acompañada por un proceso de desconcentración,
así como por el fortalecimiento de los instrumentos de coordinación entre los tres niveles de
gobierno” (Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000, 1995:69). Vale la pena plantear que esta
política privilegia nuevas formas de organización territorial, en especial la asociación y la
creación de espacios virtuales (asociación de regiones, ciudades hermanas, etc.), otorgando
posibilidades a las regiones y espacios más competitivos.
En los últimos tres gobiernos del PRI, el de Miguel de la Madrid (1982-1988), el de Carlos
Salinas de Gortari (1988-1994) y terminando con el de Ernesto Zedillo (que finalizó en el
2000), México ha transitado por un profundo proceso de cambio y ajuste estructural, así
como de adaptación a la economía globalizada que busca transformar la orientación de la
economía, pasando de una estatista a una economía de mercado, y de un modelo de
4
5. sustitución de importaciones a uno de industrialización abierto a la competencia
internacional.
El efecto fundamental de esta apertura, caracterizada como estrategia global neoliberal, ha
sido, por una parte, crear un ambiente de intensa competencia que ha exigido el esfuerzo de
modernización y eficiencia del aparato productivo, en el que el país pueda moverse con
productividad en su bloque regional, el Tratado de Libre Comercio -TLC-, con Canadá y los
Estados Unidos de América. Por otra parte, desde el punto de vista social, estos gobiernos,
con el objeto de mitigar los efectos del ajuste, pusieron en marcha políticas tendientes a
favorecer a la población4. En este marco, el Estado mexicano ha venido desdibujando el
esquema “benefactor” que lo caracterizó en la estrategia anterior. Esto implica que la
organización estatal se perfile en dos direcciones. Una, hacia un proceso de reforma;
concebida como una estrategia vinculada a racionalizar los recursos públicos, y que se
originó atendiendo a los siguientes elementos: la necesidad de recomponer la credibilidad
interna y externa del régimen; la necesidad de profundizar la alternancia como uno de los
ingredientes básicos de la democracia; los énfasis puestos en la reforma económica por
encima de la política. Esto implica que el Estado se articule flexiblemente con el exterior,
democráticamente con la sociedad civil y con más justicia distributiva - de poder- con las
regiones. En consecuencia, las prioridades y la articulación con los actores sociales, políticos
y económicos se hace diferente. La otra dirección, y que se desprende de ésta, es que el
Estado está abandonando sus funciones de supervisión y control sobre las cuestiones
sociales. Vemos por consiguiente, que la reducción de la amplitud de la política social se
entiende como una cobertura selectiva de los bienes que el Estado puede proporcionar
directamente. Es lo que se denomina como la selectividad de las políticas sociales,
propuesta que emerge desde las instituciones financieras internacionales, la cual se legitima
con un criterio político, y que son dirigidas tanto al grupo de pobres dentro de los más
pobres, así como a los nuevos actores sociales excluidos y en conflicto, tales como las
mujeres, los indígenas, etc. Así, tal propuesta define que el crecimiento económico es el
mejor camino para reducir la pobreza en el largo plazo, por lo que una política de ajuste
estructural sostenida requiere programas- objetivos para proteger a los pobres en el corto
plazo.
En el caso del Plan Nacional de Desarrollo del periodo de Carlos Salinas de Gortari
(1989-1994), se desprende un concepto de política social que tuvo como finalidad la
equidad, el desarrollo, el bienestar colectivo y la justicia social. En este sentido, una de las
prioridades para la existencia de una política de esta naturaleza fue, por una parte, la
incorporación del desarrollo sostenible, y por otra, el ataque frontal a la pobreza extrema
(Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994), todo esto apoyándose en dos bases económicas,
una la creación de actividades y empleos bien remunerados, y dos, el incremento de los
salarios reales, sustentado en una evolución económica que fortaleciera la demanda de
trabajo, el aumento de la productividad, el uso eficiente de las potencialidades del país, y el
equilibrio de los factores de producción.
Con el objeto de concretar la lucha contra la pobreza, el gobierno de Salinas de Gortari creó
4
La primera política del gobierno fue proteger el empleo público. Al estallar la crisis de 1982, la
drástica reducción del gasto del gobierno disminuyó la inversión, los subsidios generales y los
salarios reales, pero evitó los despidos en masa. De hecho, el empleo público aumentó, lo que
amortiguó el efecto de la reducción del gasto público en el ingreso familiar y en los servicios de salud
y educación (Sergio Friedman, Nora Lusting y Arianna Legovini, 1997)
5
6. un instrumento coordinado entre el gobierno federal, estatal y municipal. Este fue
denominado Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Es importante señalar que
este programa estuvo orientado a una población muy precisa, los pobres más pobres dentro
de los pobres: los indígenas, los campesinos y los grupos sociales urbanos excluidos por las
políticas de ajuste. Así, las áreas que atacó este programa fueron las relacionadas con la
alimentación, la tenencia de la tierra, la vivienda, la educación, la salud, así como la
infraestructura agropecuaria. No cabe duda que durante el sexenio 89-94, este programa
absorbió proporciones significativas de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del
gobierno, no solucionando del todo el problema de la pobreza en el país 5. La razón de ello,
según muchos autores, entre ellos Bailey (1994, citado por Gabriel Torres), es que el
Programa Solidaridad desconcentró sin descentralizar la administración y toma de decisiones
en la política social, generando un problema, por una parte, de ausencia participativa, y por
otra, de gestión pública de las políticas sociales que tuvieron como resultado el alimentar a
toda una generación de pobres que se hicieron dependientes estructurales de éstas, bien por
la vía del clientelismo, o bien por la vía de una carencia a nivel gerencial.
En el sexenio 1995-2000, el de Ernesto Zedillo, el gobierno diseñó una política social,
orientada a circunscribirla a una estrategia más amplia, a la que denominó Desarrollo social.
Así, su objetivo planteado fue “el de propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones
que aseguren a la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados
en la Constitución; elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos; y, de
manera prioritaria, disminuir la pobreza y la exclusión social” (Plan Nacional de desarrollo,
1995-2000, 1995:49). Este plan tiene como carácter el haber transformado el Programa de
Solidaridad, dándole prioridad no solo a los grupos más pobres, sino a las regiones con
menores oportunidades de desarrollo.
Dentro de los objetivos de esta política de superación de la pobreza extrema están
(www.sedesol.gob.mx):
- Desarrollo de las capacidades de las personas y las familias
- Creación de oportunidades
- Construcción de infraestructura básica municipal de empleo e ingreso.
Dado al corto alcance del Programa Solidaridad, y con el objeto de atender a las familias más
pobres del país bajo un enfoque integral, el gobierno creó en 1997, el Programa Nacional de
Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Así, este Programa se diseñó con la
intención de “hacer que converjan en el núcleo familiar la educación, la salud y la
alimentación, dando especial atención a las niñas y a los niños, y apoyándose especialmente
en las madres de familias” (Tercer Informe de Gobierno, Alcances y retos, Septiembre,1997).
Este Programa se empezó aplicar en los diez estados y a 160 familias con índices de
pobreza altos6. Hasta el momento se han podido hacer algunas evaluaciones de este
5
Existe coincidencia tanto del gobierno como del sector académico en decir que los recursos
gastados durante el “salinismo” significaron un incremento récord dado que subieron del 6.6% de la
inversión pública en 1989 hasta el 17.3% en 1992. Así en palabras del Secretario de Desarrollo
Social, se estima que “la inversión federal de Solidaridad creció sustancialmente a partir de 1989. De
1.64 billones de pesos en ese año, pasó a 6.8 billones de pesos en 1992, con incrementos reales en
promedio anual de 36.2%” (Carlos Rojas, 1996)
6
El gobierno, a través del Consejo Nacional de Población, en busca de la eficiencia en la política y
programas sociales (Progresa), ha inventado recientemente una nomenclatura de la pobreza
6
7. programa. Sus resultados, según algunos estudios de organismos internacionales es la falta
de coherencia y la discriminación de algunos grupos a beneficiarse de este programa.
Además, vale decir, que su orientación selectiva está más sesgada a los síntomas de la
pobreza que a determinar sus verdaderas causas. O como lo manifiesta Julio Boltvinnik; “El
Progresa discrimina a la gente y lo hace aparecer como un mérito, anuncian abiertamente
que no atiende a todos sino sólo a unos cuantos de un comunidad aislada en donde yo creo
que nadie está exento de la pobreza. El Progresa también se inscribe en esa línea de
modelos promovidos por la comunidad internacional a través de organismos como el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional” (1998:12-A).
En cuanto a los campesinos e indígenas, el gobierno continuó con el programa del Campo
(PROCAMPO), entregando apoyos a la comercialización, así como nuevos créditos a las
empresas rurales, enmarcándose en la política de modernización del campo7.
Un elemento importante inmerso en la política social del sexenio 1995-2000, es la vinculación
entre la política de población y el desarrollo social, dirigidas a impulsar la reducción del ritmo
de crecimiento de la población que exige mayores esfuerzos para satisfacer las demandas
de empleo, educación, salud y vivienda. Según el Consejo Nacional de Población, la
población de México ascendió a cerca de 94.7 millones de habitantes en junio de 1997. De
esta manera se puede ver también, según este organismo que el cambio demográfico que ha
tenido lugar en México se resume también mediante la evolución de largo plazo de las tasas
de natalidad y mortalidad.
Según el Programa Nacional de Población 1995-2000, los retos de la política de población se
pudieran precisar de la siguiente manera:
• Incidir en la circularidad entre pobreza y rezago demográfico;
• Continuar impulsando la reducción del crecimiento poblacional;
• Atenuar los efectos del alto crecimiento demográfico del pasado;
• mejorar la condición de la mujer;
• fortalecer la familia;
• reordenar el desarrollo regional y la distribución territorial de la población;
• Armonizar la evolución de los fenómenos demográficos y las exigencias de un desarrollo
sustentable;
• fortalecer una cultura demográfica.
En este sentido, los objetivos de la política de población, según este plan, tienden a
favorecer al desarrollo social, al desarrollo regional, así como al desarrollo integral de la
familia y de la mujer, y el bienestar de la población indígena:
extrema, denominado también focos rojos de la pobreza o cinco categorías de la marginación. Ellas
son: marginación Muy Alta, marginación Alta, marginación Media, marginación Baja, marginación Muy
Baja.
7
La política estatal de modernización del campo, iniciada en el periodo gubernamental 88-94, y
seguida durante este gobierno (94-2000), se podría resumir de la siguiente manera: 1) la reforma
institucional; 2) el cambio en los instrumentos de fomento y estímulo a la producción; 3) la reforma de
la legislación agraria; y 4) la modernización de las organizaciones de productores para que sean más
productivos.
7
8. 1. Propiciar que la evolución de los fenómenos demográficos armonice con los procesos de
desarrollo económico y social.
2. Procurar que la distribución territorial de la población se adecue a las posibilidades del
desarrollo regional.
3. Promover el desarrollo integral de la familia.
4. Propiciar la participación de la mujer, en condiciones de igualdad con el varón.
5. Coadyuvar a elevar la calidad de vida y el bienestar de la población indígena del país.
6. Contribuir al desarrollo de una sólida cultura demográfica (Programa Nacional de
Población, 1995-2000: 56,57).
7. En concordancia con la política de población, el Programa Nacional de la Mujer, inscrito
dentro del Programa Nacional de desarrollo 1995-2000, contempla un conjunto de
objetivos tendientes a mejorar la condición social de la mujer en el desarrollo social. Estos
objetivos son:
• Acceso equitativo y no discriminatorio a la educación;
• Promover un sistema efectivo, oportuno y de calidad para el cuidado de la salud de las
mujeres;
• Enfrentar la pobreza que aqueja a las mujeres;
• Ampliar las oportunidades laborales y protección de los derechos de los trabajadores;
• Estimular la capacidad productiva de las mujeres;
• Fortalecer la familia como ámbito de promoción de la igualdad de derechos, oportunidades
y responsabilidades para hombres y mujeres;
• Defender los derechos de la mujer y ampliar su acceso a todos los niveles e instancias de
toma de decisión;
• Prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres;
• Promover una cultura de la igualdad mediante imágenes plurales, equilibradas y no
discriminatorias de la mujer (Programa Nacional de la Mujer, 1995-2000: 32).
Es importante señalar que hablar de un programa de la mujer a escala nacional, nos lleva a
reflexionar un poco más sobre las buenas intenciones gubernamentales, dado a que, según
datos de los organismos internacionales, son las mujeres las personas más pobres dentro de
los pobres. Así, hablar de un programa de la mujer pasa por vincularlo automáticamente a
una perspectiva de género, eso implica que se comprenda a las mujeres no como un
“instrumento” aislado del desarrollo, sino como parte integrante de éste. En otras palabras,
es plantear como objetivo de desarrollo la igualdad de género. Vemos entonces que aún con
un programa para la mujer, las políticas sociales en México tienden a no alcanzar este
esquema, puesto que si éstas están orientadas en términos selectivos al “combate a la
pobreza”, su único interés está más orientado a erradicar la pobreza con el objeto de
promover un desarrollo económico que a incorporar a la mujer en el mercado de trabajo. Así
la desigualdad entre hombres y mujeres se basa en la diferencia de ingresos, soslayando
aspectos de tipo cultural y social que la determinan. En este sentido, es importante observar
que “los datos sobre la participación de la mujer mexicana en el Ejecutivo, en el Legislativo,
en los partidos políticos, y en general en puestos de dirección y toma de decisiones,
demuestra que como en el caso de las minorías étnicas, de migrantes y de discapacitados,
los procesos de democratización y globalización de la economía, poco o nada han
modificado su nivel de representación” (Clara Jusidman de B, 1997:16).
Cabe destacar que para estos años el gasto social alcanzó un monto de proporciones
8
9. históricas en relación a años anteriores y, sin embargo los recursos siguen siendo
insuficientes. Según el Informe del Secretario de Desarrollo Social del gobierno de Ernesto
Zedillo, Carlos Jarque, presentado en el Coloquio internacional "Enfrentando el reto del
Desarrollo Social", en noviembre de 1999, se estima que se destinarían los siguientes
recursos:
- 491 millones de pesos al gasto social;
- Ese monto representa un incremento real de 5.9% con respecto al presupuesto ejercido
en el mismo rubro durante 1999;
- De ese presupuesto global, 52 mil 884 millones de pesos se canalizarán para el combate
a la pobreza, cantidad que representa un incremento del 8.4% en comparación a la
ejercida este año;
- En educación el incremento de los recursos públicos es de 7.8%; y
- En salud, de 6.4%.
Es importante destacar que los recursos del Ramo 26 que hasta 1997 se denominó
Superación de la Pobreza y que hasta 1999 se llamó Desarrollo Social y Productivo en
Regiones de Pobreza, se orientaron principalmente a proyectos de alcance regional y social,
así como a propiciar la generación de empleos y el mejoramiento de las actividades
productivas de las zonas y grupos de mayor pobreza. En el año 2000, los recursos se
transfirieron al Ramo 20, Desarrollo Social, que alcanzó una cantidad de 3,899 millones de
pesos distribuidos de la siguiente forma: 84% al Fondo para el Desarrollo Productivo; el 2,1%
al Fondo para impulsar el desarrollo Regional Sustentable; el 5,4% al Fondo para atender a
grupos prioritarios; y el 7,6% al Fondo de Coinversión Social y Desarrollo Comunitario.
Como podemos ver, en México existen y han persistido algunos mitos sobre la política social
y la evaluación de ésta. Alejandro Tuirán Gutiérrez (2001), ha estimado que estos son los
que se han generado en la mayoría de las discusiones relacionadas con la pobreza y la
política social. Estos son los siguientes:
1.- El éxito del combate a la pobreza depende de una mayor asignación de recursos;
2.- Todo gasto que se realice para abatir la pobreza siempre deja beneficios;
3.- El crecimiento económico reduce la pobreza y mejora la distribución del ingreso;
4.- Una baja inflación disminuye la pobreza;
5.- La generación de empleos y la reducción del desempleo automáticamente disminuyen la
pobreza.
A nuestra manera de ver, estos mitos van ligado a una postura de carácter institucional.
Aunque en los últimos tres gobiernos del PRI (Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari
y Ernesto Zedillo), se crearon las bases para un proceso de transformación institucional, la
institución relacionada con la cuestión social, no obstante haber contado con programas
sociales tales como el Crédito a la Palabra, Empresas Sociales, Programa de Empleo
Temporal, Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas, Fondos Regionales Indígenas,
Comisión Nacional de las Zonas Áridas, Programa Nacional de Reforestación, Programa de
Desarrollo Productivo de la Mujer, Programa de Maestros Jubilados y el Fondo de
Coinversión Social, no fue tocada a fondo en este sentido. Se puede afirmar que esto fue a
causa de que se continuó con el Estado de negociación corporativa, para hablar en términos
de James G. March y Johan P. Olsen (1997), donde, por una parte, la sociedad se sintió
9
10. limitada por la falta de participación, para proponer las reformas de la burocracia pública 8. Y
donde, por la otra, se continuó con una debilidad de la institución social, ya que la Secretaría
de Desarrollo Social (Sedesol)9, fué excluida de los ámbitos de poder en donde se tomaban
las grandes decisiones de política económica que incidieron sobre la sociedad, quizás
porque en esta esfera del Estado ha sido un bastión del clientelismo e ineficiencia. Esto fue
lo que puso en cuestión la efectividad del sistema político mexicano, puesto que ésta
depende en mucho grado de la efectividad de las instituciones administrativas.
LA ¿NUEVA POLÍTICA SOCIAL? DE LA TRANSICIÓN MEXICANA
Después de 71 años de un régimen controlado por un sólo partido, que llegó a ser el más
antiguo del mundo, y que se caracterizó por su corporativismo y presidencialismo exagerado,
surgió a partir de este año un nuevo gobierno dirigido por el Partido Acción Nacional que
dirigirá los destinos de México. En este sentido, una de las grandes tareas que tendrá que
enfrentar este gobierno será, por una parte, la de combatir a fondo la pobreza que padecen
millones de mexicanos, y por otra parte, profundizar en la transición y la reforma de las
instituciones del Estado.
En la nueva política social del nuevo gobierno, denominada la Política Social en el 2001, se
destaca lo siguiente:
La política social tiene como objetivos asegurar el pleno ejercicio de la libertad
personal, multiplicar las oportunidades de progreso material, favorecer el
desenvolvimiento intelectual y propiciar el enriquecimiento cultural de las personas.
Una política social que promueva la capacidad, la fuerza y voluntad de todos para
bastecerse así mismos y propugne por la erradicación de cualquier forma de vasallaje
o sumisión, eliminando tutelajes y paternalismos; se trata de una política incluyente y
liberadora.
Se considera a la educación como la primera y más alta prioridad para el desarrollo
del país. El compromiso en esta materia es alcanzar un sistema educativo
informatizado, estructurado y descentralizado; con instrucción de calidad, condiciones
dignas y maestros profesionales (www.sedesol.gob.mx).
El nuevo gobierno ha puesto andar el Programa Nacional de Atención a 250 Microrregiones,
8
A pesar del Acuerdo de Creación del Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social que
obtuvo su carácter legal el 7 de diciembre de 1998, los mecanismos de participación de la Sociedad
Civil en los distintos políticas y programas sociales son débiles, puesto que se implantaron de forma
vertical y sin consulta de la ciudadanía.
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La Secretaría de Desarrollo Social, Sedesol, es la dependencia responsable de coordinar las
acciones de política social del Gobierno Federal. Además de su función coordinadora establecida en
el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Sedesol tiene ámbitos propios
de acción que lleva a cabo mediante una estructura que comprende: el Desarrollo Regional, el Fondo
Nacional para las empresas Sociales (Fonaes), el Fondo Nacional para el fomento de las artesanías
(Fonart), el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), el Desarrollo Urbano y
Vivienda, el Fondo Nacional para la habitación popular (Fonhapo), el Instituto Nacional de Indígenas
(INI), Licosa (Leche a precio subsidiada), Fidelist (Tortilla gratuita). También cuenta Sedesol con un
Sistema Nacional de Asistencia Social del cual forma parte el Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia (DIF).
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11. con el objetivo de “superar la pobreza y promover el desarrollo de las 250 microrregiones,
conformadas por los 476 municipios de muy alta marginación, concentrando esfuerzos y
recursos en forma articulada entre los tres órdenes de gobierno, y con la participación social”
(www.sedesol.gob.mx/regiones/).
Para la planificación del desarrollo social, el gobierno actual ha creado instrumentos para
apoyar este proceso: el Convenio de Desarrollo Social 2000 (CDS). Este es un instrumento
jurídico donde se definen compromisos específicos entre el Gobierno Federal y los gobiernos
de los estados para la ejecución coordinada de proyectos y acciones de combate a la
pobreza y de promoción del desarrollo social y regional que se lleven a cabo en estados,
municipios y localidades, con la participación que corresponda a los ayuntamientos y a los
sectores de la sociedad. En los CDS se establecen, entre otros compromisos, la distribución
equitativa, racional y transparente de los recursos de los programas de Desarrollo Regional
del Ramo 20.
Este año el gobierno prevé que la proporción del gasto público destinado al Desarrollo Social
se eleve en 4.7% real en comparación al año anterior. El monto en el 2001 representará el
61.2% del gasto programable total y el 9.2% respecto al Producto Interno Bruto.
ALGUNOS PUNTOS PENDIENTES EN MATERIA SOCIAL
No obstante a esta nueva propuesta de política social, es importante que el gobierno
mexicano se plantee retos concretos de equidad para no caer en los mismos errores de las
políticas de desarrollo social de anteriores gobiernos:
En primer lugar, es importante comprender que el estado de salud de las personas es el
resultante de la acción de una serie de factores entre los que se destacan las condiciones
ambientales y el saneamiento básico, los hábitos de vida y la alimentación, las acciones
preventivas y la disponibilidad de centros curativos. Por tal motivo el Estado debe plantearse
los siguientes desafíos:
• Impulsar con coherencia la estrategia de atención primaria. Este consiste en saneamiento
básico, refuerzo nutricional y programa de salud primaria
• Consolidar sistema de atención que provean servicios de calidad a las grandes mayorías
• Reformar la organización del sistema público de salud.
En segundo lugar, el gobierno debe enfrentar a la visión asistencialista de la política
social. Para ello debe establecer acciones que generen empleos de mayor calidad e ingresos
que le ayuden a los sectores más pobres del país a salir de su condición precaria. Así,
coincidiendo con Alejandro Tuirán Gutiérrez (2001), “es urgente crear programas que
permitan potenciar las capacidades y habilidades de la población ocupada de escasos
recursos con el propósito de que puedan insertarse en mejores condiciones en el mercado
de trabajo” (2001:21-22). Es importante, en este sentido, aplicar una enérgica política de
calidad de la educación. Así la capacitación laboral deberá ser fundamental para aumentar
las oportunidades de empleo e ingresos.
En tercer lugar, en las estrategias de microcrédito en las microrregiones, el gobierno
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12. mexicano debe proporcionarles a la población beneficiada de esta política, los canales de la
comercialización adecuados.
En cuarto lugar, podemos ver que dado al cambio de nombre de PROGRESA, el
gobierno ha propuesto una estrategia global que se llamará “CONTIGO”, que tiene como
objeto integrar los diferentes programas de corte social y que son operados por las
Secretarías de Desarrollo Social, Educación y Salud. En este sentido, sería importante que
el gobierno logre hacer eficiente la administración, ejecución y evaluación de esta estrategia.
En quinto lugar, cabe destacar que una institución renovada en materia social, debe
establecer que sus ejecutores (profesionistas que trabajan muy de cerca) cuenten con un
servicio civil profesionalizado, así como de sueldos, condiciones de trabajo y perspectivas
laborales bastantes confiables y no vulnerables.
En sexto lugar, se deben establecer las bases de nuevas instituciones democráticas que
permita que la administración asegure el desarrollo de la política social, generando redes
donde intervengan agentes privados y públicos. Es importante que el gobierno amplíe y de
más cobertura al Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social.
En séptimo lugar, es importante establecer mecanismos que permitan la coasociación
del sector gubernamental, el sector privado y la sociedad civil con el objeto de redescubrir
articulaciones que apunten al fortalecimiento de políticas sociales compartidas y
participativas.
Estos retos, comunes a México como al resto de los países de América Latina, se pueden
hacer efectivos si los gobiernos se centran en desagregar la inequidad en las capacidades de
funcionamiento, en el acceso a los activos, en el acceso al crédito, en el acceso a la
formación de capital humano y en el acceso a la atención de salud básica. Por lo que
creemos que la agenda mexicana y en general latinoamericana debe priorizar en lo siguiente:
• Creación de Capital humano;
• desarrollo del capital social;
• empleo a través de las Pequeñas y Medianas Empresas;
• fortalecimiento institucional del área social y especialmente de salud;
• profundización de la democracia y;
• rol del Estado como promotor del desarrollo
Es así como podemos lograr el bienestar, basado en la equidad, para un proceso de
transición democrática.
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