Conferenza sul diritto d'Asilo in Europa. Intervento di Paolo Vincenzo Tonini in qualità di Segretario GFE - Bolonga

1. IL DIRITTO D’ASILO IN EUROPA
CONCETTI INTRODUTTIVI
Paolo V. Tonini

2. NOZIONI E CONCETTI
INTRODUTTIVI
A cura di Paolo Vincenzo Tonini
Segretario GFE – sezione di Bologna
paolo.tonini@gmail.com
I. Perché occuparsi del diritto d’asilo;
II. Che cos’è il diritto d’Asilo;
III. Una tutela multilivello:
A. La Dichiatazione Universale dei Diritti Umani (Dichiarazione);
B. La Convenzione sullo status dei Rifugiati e l’Alto Commissariato
ONU (UNHCR)
C. La Carta Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU)
D. Il Common European Asylum System (CEAS)
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3. I. PERCHÉ OCCUPARSI DEL DIRITTO D’ASILO
Negli ultimi venti anni il numero di richieste d’asilo è aumentato enormemente in tutti gli stati
industrializzati.
Countries of destination 1980 1990 2000 2009
Australia - 12.128 13.064 6.170
Austria 9.259 22.789 18.285 15.830
Belgium 2.727 12.963 42.691 17.190
Canada 1.000 36.735 34.252 33.250
Denmark 65 5.292 13.005 3.750
Finland - 2.743 3.170 5.910
France 18.790 54.813 39.775 41.980
Germany 107.818 193.063 78.564 27.650
Greece 1.792 6.166 3.083 15.930
Ireland - - 10.938 2.690
Italy 1.541 4.827 15.564 17.600
Netherlands 1.350 21.208 43.895 14.910
Norway 101 3.962 10.842 17.230
Spain - 8.647 7.926 3.000
Sweden - 29.420 16.303 24.190
United Kingdom 2.352 38.195 80.300 29.840
United States 26.512 73.637 40.867 38.968
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4. I. PERCHÉ OCCUPARSI DEL DIRITTO D’ASILO
L’Alto commissariato ONU per la tutela dei rifugiati stima che nel 2009 nei soli 27 paesi
membri dell’Unione Europea le richieste di asilo siano state 246,700, più di tre volte tanto che
nelle Americhe.
Asylum claims lodged in selected regions
Change
2007 2008 2009 '09-'08
Europe 249,600 283,700 286,700 1%
- EU - 27 -total 223,700 239,200 246,200 3%
- EU- 15 - old 198,100 217,200 221,100 2%
- EU - 12 -new 25,600 2 1,900 25,100 15%
USA/Canada 79,100 86,500 82,300 -5%
Australia/New 4,200 5 ,000 6,500 30%
Zealand
Japan/Rep. of 1,500 2 ,000 1 ,700 -15%
Korea
Total 334,400 377,200 377,200 0%
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5. I. PERCHÉ OCCUPARSI DEL DIRITTO D’ASILO
Tuttavia, i dati non vanno considerati in valori assoluti in quanto non tutti i Paesi risultano
egualmente considerati da chi migra in cerca d’asilo.
Secondo l’ UNHCR i Paesi più ricercati risultano:
Ranking of the top-10 receiving countries
State Rank
United States 1
France 2
Canada 3
United Kingdom 4
Germany 5
Sweden 6
Italy 7
Norway 8
Belgium 9
Greece 10
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6. II. CHE COS’È IL DIRITTO D’ASILO
Secondo il diritto internazionale umanitario, il diritto d’asilo, nel suo contenuto minimo, preve
la pretesa che uno Stato, diverso da quello di nazionalità della persona richiedente, offra,
qualora alcune condizioni siano soddisfatte, protezione da diverse forme di persecuzione
perpetrate nello Stato di provenienza del soggetto richiedente.
Tale contenuto minimo può essere riassunto nel divieto di rimpatrio o espulsione
(refoulement) nei confronti dello Stato ospite.
Ulteriori diritti possono essere garantiti, come per esempio il diritto ad avere la propria
domanda esaminata, diritto ad un permesso di soggiorno, all’istruzione, ad una casa etc.
La prima e più importante definizione del diritto d’asilo si ritrova nella Dichiarazione
Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948 (Dichiarazione) che, tuttavia, ha un carattere
meramente dichiarativo, non prevendo obligazioni in capo agli Stati firmatari.
Al contrario di molti altri diritti espressi nella Dichiarazione il diritto d’asilo non è stato tradotto
esplicitamente in nessun altro trattato internazionale. Tuttavia, nel suo contenuto minimo, il
diritto d’asilo si può trovare espresso in molteplici convenzioni.
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7. II. CHE COS’È IL DIRITTO D’ASILO
Articolo 14 Dichiarazione Universale dei Diritti Umani (Parigi, 1948)
1. Ogni individuo ha il diritto di cercare e di godere in altri paesi asilo
dalle persecuzioni.
2. Questo diritto non potrà essere invocato qualora l'individuo sia
realmente ricercato per reati non politici o per azioni contrarie ai fini e ai
principi delle Nazioni Unite
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8. III. UNA TUTELA MULTILIVELLO
A seguito dell’enunciazione all’ Art. 14 della Dichiarazione del diritto d’Asilo, vari strumenti
internazionali vincolanti si sono succeduti nel tempo, ciascuno dei quali è applicabile nei 27
Paesi dell’Unione.
A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA DEL 1951 RELATIVA ALLO STATUS DEI
RIFUGIATI (con annesso PROTOCOLLO DEL 1967) & L’ALTO
COMMISSARIATO ONU SUI RIFUGIATI;
B. LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO (1950);
C. LA LEGISLAZIONE DELL’UNIONE EUROPEA
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9. A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA E L’ALTO COMMISSARIATO
ONU PER I RIFUGIATI
Nel 1950 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite istituisce l’Alto Commissariato
ONU per la tutela dei rifugiato con lo scopo di cercare una soluzione permanente al
problema.
Nel 1951 è adottata a Ginevra da una Conferenza di plenipotenziari una Convenzione
vincolante sullo stato sei rifugiati. (Alcune limitazioni territoriali e temporali dovute a postumi
della seconda guerra mondiale vengono complessivamente eliminate da un successivo protocollo)
L’Alto Commissariato viene vincolato al suo statuto e alla Convenzione, ma
rappresenta un mero organo esecutivo, con il quale gli Stati Membri sono obbligati a
collaborare ma che non può fungere da organo giurisdizionale né interpretare in
maniera vincolante la convenzione.
Quello che viene istituito è lo status di “Rifugiato”, che a sua volta permette a chi
soddisfa determinati requisiti di godere di un determinato numero di diritti nello stato
ospite, fra cui il diritto a non essere espulso (non-refoulement), cardine del diritto
d’asilo.
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10. A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA E L’ALTO COMMISSARIATO
ONU PER I RIFUGIATI
Art. 1 (A) (2) – DEFINIZIONE DI RIFUGIATO
[…] chiunque […] nel giustificato timore d’essere perseguitato per la sua razza, la sua religione,
la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni
politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore,
non vuole domandare la protezione di detto Stato;
oppure a chiunque, essendo apolide e trovandosi fuori dei suo Stato di domicilio in seguito a tali
avvenimenti, non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi.
La definizione è ‘dichiarativa’, cioè ‘trova’ il rifugiato, non lo ‘crea’ e si basa sui seguenti
elementi:
Giustificato timore (di un pericolo futuro);
Persecuzione;
Ragioni per la persecuzione (in numer chiuso);
Collegamento causale fra la persecuzione e le ragioni della persecuzione
Impossibilità o non volontà di avvalersi della protezione dello Stato di provenienza
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11. A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA E L’ALTO COMMISSARIATO
ONU PER I RIFUGIATI
 Art. 33 - Divieto d’espulsione e di rinvio al confine
1. Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato
verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a
motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua
appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.
2. La presente disposizione non può tuttavia essere fatta valere da un rifugiato se per
motivi seri egli debba essere considerato un pericolo per la sicurezza del paese in
cui risiede oppure costituisca, a causa di una condanna definitiva per un crimine o un
delitto particolarmente grave, una minaccia per la collettività di detto paese.
 E’ incluso il cosiddetto ‘indirect refoulement’ ossia il caso in cui un soggetto sia
espulso verso un paese terzo che può successivamente espellerlo verso il paese dei
suoi incubi.
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12. A. LA CONVENZIONE DI GINEVRA E L’ALTO COMMISSARIATO
ONU PER I RIFUGIATI
PROBLEMI
La tutela del diritto d’asilo garantita ai Rifugiati è relativa e non
assoluta:
Ci sono condizioni per le quali alcuni soggetti non posso essere
inclusi nella definizione di Rifugiato, Art. 1 (F), e condizioni per le
quali pur essendo Rifugiati, i soggetti possono essere espulsi o
accompagnati al confine;
Non esiste un organo deputato al controllo giurisdizionale ed
all’uniforme interpretazione della convenzione, che di conseguenza
presenta notevoli distorsioni applicative fra tutti gli stati firmatari.
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13. B. LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
Il Tattato di Londra del 1949 istituisce il Consiglio d’Europa. Ad oggi questa
Organizzazione Internazionale conta 47 Stati Membri (SM). Nel 1950 gli SM firmano a
Roma la CEDU, un trattato internazionale vincolante dotato di un autonoma Corte
(Corte Europea dei Diritti Umani o ECtHR);
Nel prologo esplicitamente si richiama la Dichiarazione;
Il Consiglio d’Europa è anteriore alla nascita delle Comunnità Europee, e non va
confuso con i suoi organi;
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14. B. LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
Molti articoli della CEDU possono essere interpretati come integranti il diritto a non
essere espulsi, e di conseguenza la base irrinunciabile ad un moderno diritto d’asilo;
L’estrapolazione del principio è dovuta prevalentemente all’interpretazione della
Corte nella sua giurisprudenza;
La norma principale da cui si è partiti è stata l’articolo 3 sul divieto della tortura:
Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o
degradanti.
 Quando ci sono fondati motivi per ritenere che una persona, se espulsa verso un
altro Stato, affronti un rischio concreto di subire trattamenti vietati dall’Art. 3, tale
espulsione è proibita, e lo Stato Membro responsabile (ECtHR 14038/88 Soering v. United
Kingdom).
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15. B. LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
VANTAGGI
Nessun previo accertamento di ‘status’ è richiesto, la Convenzione è applicabile a qualsiasi
persona, e si è svincolati dai rigidi criteri per essere definiti ‘rifugiati’;
Il diritto garantito è ‘assoluto’ e non può essere soggetto ad alcuna restrizione per nessuna
ragione (nemmeno in periodi di crisi o emergenza costituzionale come per attentati terroristici!);
Vi è un organo giurisdizionale sovranazionale deputato a garantire uniforme applicazione ed
interpretazione della convenzione e sanzionare gli abusi che può ordinare misure provvisorie
vincolanti
SVANTAGGI
Frammentarietà di un approccio costruito prevalentemente caso-per-caso (pochissime sono le
violazioni che possono giungere fino all’attenzione della Corte);
I soggetti sono lasciati in un limbo giuridico, perché nessun’altra obbligazione è prevista in
capo agli stati (emissione di documenti identificativi, permessio di soggiorno) e ne è
semplicemente ‘tollerata’ la presenza.
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16. C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
 Con l’implementazione della libertà di circolazione di cittadini, capitali e servizi, la
creazione di una frontiera esterna comune e l’abolizione dei controlli interni, gli Stati
Membri (SM) dell’ Unione Europea hanno ritenuto necessario di progressivamente
uniformare le politiche nazionali sul diritto d’asilo;
E’ stato deciso di procedere in due fasi, la prima (già compiuta) prevede la
predisposizione di una minima integrazione su diversi temi (procedurali e di merito), e
la seconda (in via di svolgimento) prevede la creazione di un vero e proprio status
europeo di rifugiato con relative procedure;
Molti sviluppi interpretativi della CEDU sono stati incorporati ed ora possono essere
più facilmente applicabili dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea;
Si garantisce la tutela del diritto d’asilo sia ai soggetti che possono essere qualificati
come rifugiati per la Convenzione di Ginevra sia ad altri soggetti che grazie ad altre
convenzioni internazionali (principalmente la CEDU ma anche altre) possono
comunque usufruire di un (limitato) diritto d’asilo;
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17. C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
MOTIVAZIONI
Controllare flussi di persone in cerca di asilo che potrebbero potenzialmente muoversi in
maniera incontrollata all’interno dell’Unione;
Evitare il cd. “asylum shopping”, ossia più applicazioni in più stati o il sovraffollamenti dei paesi
con le condizioni più favorevoli, evitando in questo modo una corsa al ribasso, inasprendo
generalmente le politiche migratorie dei songoli stati sperando di dirottare i flussi di rifugiati
verso altri lidi.
Cercare di fissare criteri stretti per definire quale stato deve essere considerato responsabile
per analizzare le domande d’asilo e quindi trasferire persone eventualmente sottrattevisi. Ma
vedi il problema dei cd. ‘rifugiati in orbita’.
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18. C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
Articolo 78 TFUE
(ex articolo 63, punti 1 e 2 e articolo 64, paragrafo 2, del TCE)
1. L'Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di
protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese
terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non
respingimento. Detta politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra del 28 luglio
1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967 relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati
pertinenti.
N.B.
I cittadini degli SM sono esclusi da sistema comune. La presenza di una presunzione (quasi)
assoluta che ogni Stato Membro è ‘sicuro’, tutti gli stati UE si sono reciprocamente impegnati a
considerare come non fondate richieste di asilo portate avanti da cittadini comunitari. Questo
può apparire in contrasto con altri strumenti internazionali ed infatti non preclude la via di
Strasburgo verso la CEDU.
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19. C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
Qualification
Directive
Temporary Subsidiary
Protection Refugee Status Protection status
Directive
Reception Conditions Proced
Directive ures
directi
ve
Dublin Regulation
Other
Refugee Geneva instruments
Convention (ECHR, CAT,
ICCPR)
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20. C. THE COMMON EUROPEAN UNION’S ASYLUM SYSTEM
 Il sistema presenta tuttavia alcuni limiti palesi:
 Iniqua distribuzione di domande: i criteri stabiliti dal Regolamento di Dublino anche se
apparentemente neutrali, in realtà stabiliscono oneri sproporzionati nella distribuzione dei
rifugiati, per cui gli stati di ‘frontiera’ sono maggiormente oberati di domande rispetto agli altri;
 La premessa che tutti gli stati Europei siano stati ‘sicuri’ e che non ci si possa trovare di fronte
a espulsioni o respingimenti indiretti è stata sconfessata dalla prassi;
Il Regolamento di Dublino giustifica la detenzione di persone in cerca di asilo spesso in
condizioni-limite;
Concreto rischio di una corsa al ribasso (race to the bottom) nel determinare i criteri di una
minima armoninazzione: se i criteri comuni sono bassi, pochissimi stati potrebbero essere
invogliati a miglorare i loro standard di asilo, nella speranza di dirottare i flussi migratori (allo
stato attuale tale critica non è stata suffragata da prove statistiche)
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22. BIBLIOGRAFIA
 P. Boeles, M. den Heijer, G. Lodder, K. Wouters, European
Migration Law, Intersentia 2009;
 UNHCR Handbook (ENG) - http://www.unhcr.org/3d58e13b4.html;
 UNHCR Asylum levels and trends in industrialized countries, 2009 -
www.unhcr.org
 OECD International Migration Outlook, Special Focus: Managing
the Labour Migration Beyond the Crisis (Paris: OECD, 2009) -
http://www.oecd.org/document/51/0,3343,en_2649_33931_4300
9971_1_1_1_37415,00.html.
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