Derecho de-turismo-iberoamericano

Derecho del turismo iberoamericano

Derecho del turismo
iberoamericano

Diego Benítez (coord.)

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ISBN: 978-1-59754-638-6

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DIRECTOR
DIEGO AUGUSTO BENÍTEZ

AUTORES
RAMON ARCARONS I SIMON
ARTURO ALIAGA GREZ
CARLOS EDUARDO ARMAS MORALES
RUI AURÉLIO DE LACERDA BADARÓ
PATRICIA BENAVIDES VELASCO
DIEGO AUGUSTO BENITEZ
OSCAR CASANOVAS IBAÑEZ
SERGIO CASTEL GAYÁN
MATEO ESTRELLA DURÁN
JULIO FACAL
EMMANUELLE LLOP
FRANCISCO JAVIER MELGOSA ARCOS
FRANCESCO MORANDI
VENTURA ENRIQUE MOTA FLORES
JOSE MARÍA NASARRE SARMIENTO
ANTONIA PANIZA FULLANA
CARLOS TORRES
JOSÉ ÁNGEL TORRES LANA
JOSÉ TUDELA ARANDA
MARÍA NÉLIDA TUR FAUNDEZ

Presentación

Esta obra empezó a gestarse en 2008, luego de que se oficia-
lizara la creación de la Sociedad Iberoamericana de Derecho
del Turismo (Sidetur), y como un paso de mancomunión en
la tarea que de manera dispersa, y desde mucho tiempo antes,
varios colegas veníamos trabajando en el desarrollo del dere-
cho del turismo.
Sidetur fue un punto de encuentro para aquellos que de un
lado y otro del Atlántico, veníamos impulsando esta nueva
rama y que la tecnología nos había podido reunir.
Ello también pareció ser el resultado natural de un avance
académico del derecho del turismo, la legislación turística y las
innumerables cátedras universitarias que se fueron gestando
en nuestros países.
Debemos reconocer que con el tiempo, hubo un requeri-
miento más pronunciado desde los ámbitos turísticos, carentes
de una enseñanza específica, que desde los propios ámbitos
jurídicos. Pero todo desafío llegó y por lo tanto, un reconoci-
miento del sector que nos vio nacer. En la Argentina, el apoyo
de la muy prestigiosa Aída Kemelmajer de Carlucci, fue un
espaldarazo para ingresar en este ámbito.
Y así fuimos encontrando adeptos en el camino emprendi-
do. Junto a José Tudela y al querido amigo que perdiéramos
recientemente, Ramón Arcarons, fuimos trabajando en el re-
conocimiento de todos aquellos que aislada o asociadamente,
doctrinaria, académica, profesional o jurisprudencialmente


venían trabajando en su desarrollo. Rui Badaró y Julio Facal
se sumaron en ese camino. El primer reconocimiento fue para
Pierre Py, quien nos dejara la obra que para muchos cambió el
rumbo de la bibliografía de la materia, “Droit du Tourisme”
en 1996 y al Profesor Aurioles, maestro de nuestros pares es-
pañoles.
A esto apunta esta obra: a encontrarnos colectivamente me-
diante el reconocimiento de los expertos que dio Iberoamérica
en beneficio del avance de la especialización. Ya abandonada
la idea de encontrar las paternidades en la materia, y las dis-
cusiones por saber si un grupo era más antiguo que el otro, la
obra tiende a superar estas etapas, reconociendo que el estudio
particular de temáticas como el turismo activo, el turismo ru-
ral, la comercialización turística, los viajes combinados y los
paquetes dinámicos, la desregulación, el tiempo compartido,
el turismo comunitario, su enseñanza, , deben ser tratados por
aquellos que son especialistas en cada sector, con diferentes
realidades, pero seguro, que con problemas comunes. Tam-
bién debemos reconocer la imposibilidad de tiempo de mu-
chos otros autores, quienes no pudieron realizar sus aportes
a esta obra. Un inmenso agradecimiento a todos los autores
desde esta obra que a través de sus aportes cooperan a empujar
más hacia la autonomía al derecho del turismo.
Por último, creo que es pertinente dedicar unas palabras al
formato de esta obra. Desearía con alegría leer en diez años,
algo que hoy nos presenta algún grado de vacilación, pero
que hemos reflexionado junto a Ramón Arcarons, y Manuel
Masseno sobre las bondades de su desarrollo: la versión digital
de la obra. Nuestros alumnos, dispersos en Iberoamérica son
quienes sin duda reclaman de métodos más modernos para su
formación, a lo que se suma las dificultades de los profesio-
nales de turismo y del derecho de obtener más rápida y con
menores costos, las actualizaciones del sector.

8


A ellos va dirigida esta obra digital, que espero sea recor-
dada como un hito en su tipo de edición, y superada por
quienes nos seguirán en la tarea de continuar adentrándose,
pero de manera siempre más académica, en nuestro derecho
del turismo.
Diego Augusto Benítez

9

Introducción al derecho del turismo

Por Diego Benítez1

El derecho del turismo está en permanente cambio. Las nue-
vas leyes en la materia, las nuevas sentencias judiciales hacen
que solo su enseñanza tenga un constante dinamismo. En el
pasado II Congreso del Derecho del Turismo del Mercosur,
celebrado en Montevideo en agosto de 2010, fue conclusión
unánime de una mesa de debate algo parece incontrastable: la
autonomía académica del derecho del turismo, y una exigen-
cia a las instituciones educativas en la búsqueda de profesiona-
les especializados. De la autonomía académica, pasaremos a la
enseñanza científica en unos años.
En la Argentina, a fines de los años 60 se creó la primera
cátedra de Legislación y Derecho Turístico en el marco de las
incipientes carreras de Turismo, pudiéndose señalar con ello el
nacimiento de esta rama en el país, recreando entre los doctri-
narios la vieja discusión de los años 60 que se había dado entre
los especialistas del derecho de las aeronaves y el derecho aero-
náutico, a la que se suma hoy el derecho aeroportuario, incli-

1
Abogado especialista en Derecho del Turismo. Presidente de Aadetur
y Secretario General de Sidetur. Autor de más de 40 publicaciones en
la materia y profesor universitario en 7 unidades académicas de 4 paí-
ses. Fundador de asociaciones de derecho del turismo de Italia, Ecuador,
Colombia, Uruguay.

11


nándose la doctrina por esta última definición, encontrando
así en aquel momento el camino correcto para encuadrar bajo
la denominación «Derecho Turístico» a esta naciente e ignota
nueva área del derecho. Pasaron treinta y cinco años hasta que
se comenzó a dictar esa cátedra, ya con la actualización de su
designación, «Derecho del Turismo», en la carrera de derecho
de la Universidad Nacional de La Plata, consolidando la ra-
ma, y afianzado ello con la consecuente conformación de la
Asociación Argentina del Derecho del Turismo (Aadetur), la
celebración de Jornadas y Seminarios especializados, las jor-
nadas del Mercosur, y la formación en 2008 de la Sociedad
Iberoamericana de Derecho del Turismo (Sidetur) y embate
final dado la aparición de la primera bibliografía en la materia,
afirmando que los nuevos derechos mirados «de reojo» pasa-
ban a enfrentarse con profesionalidad.
Impulsados por la creación de asociaciones nacionales de
derecho del turismo, en Argentina y Brasil en 2001, surgieron
entre los pares de Italia, Ecuador, Costa Rica y Uruguay du-
rante los años siguientes.
La discusión desde el punto de vista doctrinario, con algu-
nos años de antecedencia se produjo en la cuna de esta rama
que se dio en Francia, allá por el año 1955 cuando André Sie-
gfried subrayó la importancia de las relaciones entre derecho
turismo, y donde se superó el dilema de la simple limitación
de la legislación turística, superándose por la discusión que se
daría entre el derecho turístico y el derecho del turismo.
La discusión radicó pues en definirlo simplemente por su
objeto o por un régimen jurídico específico, es decir un de-
recho aplicado a la actividad turística o a las normas que ella
trata 2.
Vamos a entenderlo siguiendo la definición que realizara el
jurista Francés Pierre Py como el derecho de la actividad tu-

2
Pierre Py, Droit du Tourisme, ed. Dalloz, 1999

12


rística, como el conjunto de instituciones y reglas de derecho
donde el fenómeno turístico ha provocado su nacimiento o
inspirado su contenido. Para clarificarlo diremos entonces que
el derecho del turismo es aquel que trata de desarrollar las nor-
mas que tiene por objeto proteger al consumidor o la profesión
turística, conciliando turismo y orden público, reglamentan-
do la oferta de alojamiento en su conjunto, los prestadores di-
rectos e indirectos3.
El tiempo y el estudio nos ha permitido claramente alinear-
nos bajo esta corriente francesa del pensamiento jurídico, y
nos ha tentado varias veces, como lo ha hecho el Profesor Ser-
voin, de hablar de una verdadera autonomía de esta rama del
derecho, fundamentándonos en particularidades en la contra-
tación de servicios turísticos.
A estas definiciones sumamos la que nos dejaran los profeso-
res españoles Aurioles de Málaga y Ramón Arcarons de Bar-
celona, que siempre nos guiarán con sus textos, en un eterno
agradecimiento.

II. El derecho del turismo, mismos problemas,
mismas soluciones4
Teniendo muchos países de la región la misma tradición jurídi-
ca, devenida del derecho romano, y siendo la actividad turística
un sector que necesariamente se nutre de las experiencias y exi-
gencias de los turistas que visitan un destino, ello ha provocado
que en muchos casos los modelos de un país se hayan traslado a
los otros, lo que ha generado cierta uniformidad en las prácticas
que se realizan. Y ello ha conducido al dictado de reglamentos
turísticos con muchas semejanzas, que provoca una interrela-
ción de las actividades turísticas de quien ofrece los servicios con
aquellas normas que rigen a quienes efectivamente las prestan.
3
Pierre Py, ob. Cit.
4
Referencia utilizada en el texto de mi autoría en la Revista Turismo y
Derecho de la Editorial Dalloz, Francia.

13


Es llamativo analizar cómo los conflictos con los turistas
con un prestador en un país se repiten con la misma fuerza
en otro muy diferente. En las jornadas de debate sobre los
20 años de la directiva europea 314/905, que trataremos en
este texto, los problemas del contrato turístico, son del mismo
tenor al que un peruano, un colombiano o un argentino pade-
cería en sus países.
Por ello diremos que existe en la legislación turística de los
países de la región, mismos diagnósticos y similares soluciones
jurídicas, a saber:
1- Importante dependencia de los prestadores de la necesi-
dad de tender a conocer la integralidad de la legislación turís-
tica de toda la actividad y no solamente del sector en la que se
desarrolla su actividad (agente de viajes, alojamiento, turismo
rural, turismo activo).
2- Camino hacia la desregulación de las actividades turísti-
cas, es decir, la desaparición de las autorizaciones o licencias
para ejercer una actividad o considerarla actividad ilegal (apro-
bado por leyes locales, sentencias de Tribunales de Justicia).
3- Frente a menos requisitos estatales para ejercer la activi-
dad, más “autoprotección” de los prestadores ante usuarios y
sus inversiones turísticas, través de la contratación de seguros
de responsabilidad civil) y de los turistas, reglamentadas por
las leyes nacionales de seguros.
4- La responsabilidad solidaria de prestadores en la cadena
de comercialización de servicios turísticos, a través de la apli-
cación de la ley de defensa del usuario y consumidor existente
en todos los países6 desde la década del los 90´s. Si bien no está
consagrado en muchos países, la respuesta de los jueces parece
afirmarlo.

5
Jornada de Faro, Portugal del 7 de mayo de 2010.
6
La denuncia de la Convención de Bruselas en Argentina, desnuda una
desprotección de las agencias de viajes.

14


5- Siguiendo las normas de consumidor, existe uniformidad
de las condiciones para la venta electrónica de servicios (letra
mínima del texto, tiempo para arrepentimiento del compra-
dor, información en idioma local e inglés, etc.).
6- La responsabilidad estricta en materia de alojamiento tu-
rístico (aplicable a todas las tipologías del alojamiento, entre
las que se incluye a las del turismo rural sobre los objetos de los
pasajeros) que surgen de la aplicación de los Códigos Civiles
locales.
7- La nulidad de las cláusulas abusivas y los deslindes de
responsabilidad, también fulminada por las leyes nacionales
del consumidor.
8- Aplicación muy restrictiva por parte de los jueces locales
de las clausulas de “asunción de riesgo” en las actividades de-
nominadas de turismo aventura.
9- Dictado de sentencias de tribunales judiciales locales que
también restringen la aplicación del concepto de caso fortuito
o fuerza mayor a limitadas situaciones para exonerar de res-
ponsabilidad al prestador (por ejemplo, las climáticas en el
Caribe).
10- Mayor dependencia del prestador a las normas de origen
del turista que visita su destino, establecimiento,

III- De la regulación estatal a la liberalización
de los servicios: un camino que parece repetirse.
La entrada en la Unión Europea de la “Directiva de servicios”
el 28 de diciembre de 2009, conocida como “Directiva Bo-
lkestein”, que incluye una serie de disposiciones para las em-
presas de servicios y sus usuarios como son la simplificación
de procedimientos y trámites para el acceso y ejercicio de una
actividad de servicios y un sistema de cooperación administra-
tiva entre las autoridades competentes de los Estados miem-
bros, parece ser la punta del proceso de desregulación de las

15


actividades turísticas que luego de unos años, llegará a Latino-
américa, a pesar de que sentencias de Tribunales Superiores de
Colombia y Brasil ya lo han ordenado.
Mientras tanto, y hasta que ello no suceda, la primera obli-
gación administrativa de una inversor turístico, es analizar
cuáles son las condiciones para ejercer la actividad, sea de
agente de viajes, de alojamiento, prestador de turismo rural o
para efectivamente desarrollar otras prestaciones.
Por ejemplo tanto en Brasil, Argentina, Uruguay aun es
necesario contar con una licencia de agente de viajes para
aquellos que quieren ofrecer servicios a turistas mediante la
intermediación en la venta de servicios de alojamiento, trans-
porte, excursiones, Esto significaría que cualquiera que quiera
además de vender alojamiento haga oferta de traslados, aun-
que la práctica comercial no sea así, debe hacerlo a través de
agencias de viajes habilitadas. La característica de la legisla-
ción de la región está orientada hacia un turismo emisivo de
los años 70, mientras que el avance del turismo receptivo ha
generado prácticas muy difundidas pero no correspondidas en
las normas. Siguiendo con los ejemplos, diremos que un titu-
lar de alojamiento puede ofrecer su establecimiento al público
sin ninguna colisión normativa, pero si quisiera ofrecerlo con-
juntamente con otros establecimientos que no sean propios,
parecería surgir la necesidad de hacerlo mediante una agen-
cia de viajes. Ello se interpretó así en la legislación andaluza,
quien regulo a las centrales de reservas como una categoría
más simple de las agencias de viajes.
Creemos profundamente y mediante la experiencia, que el de-
seo del legislador de imponer una licencia a quienes deseen in-
termediar en la actividad turística a partir de 1970, deja de tener
sentido cuando a partir de 1990, aparecen los códigos y leyes de
defensa del consumidor que atribuyen responsabilidad solidaria
a todos aquellos que hayan intervenido en la comercialización
de los servicios, sea en forma intermediaria u organizadora

16

Turismo, constituição e a lei do turismo
Considerações sobre o ordenamento jurídico brasileiro
para um Direito do Turismo

Por Rui Aurélio de Lacerda Badaró7

Introdução
o crescimento do turismo é um dos principais fenômenos polí-
ticos, culturais, econômicos e sociais do século XX, atingindo
uma dimensão mundial de relevância na economia global. É
uma atividade tão importante que movimenta, segundo a Or-
ganização Mundial do Turismo (OMT), cerca de três trilhões
de euros anualmente. Esta silenciosa revolução começou no
século XIX com o processo de massificação do turismo, graças
ao desenvolvimento das tecnologias de transporte da época,
facilitando as viagens das pessoas.
O turismo envolve processo migratório, encontros e des-
cobertas. Ele é de modo fundamental terra das liberdades e
enquanto expressão delas, o turismo não pode se desenvolver
ou mesmo existir sem elas. A prática do turismo pressupõe a

7
Rui Aurélio De Lacerda Badaró é Doutorando em Direito internacional
pela Universidad Católica de Santa Fé; Mestre em Direito internacional
pela Universidade Metodista de Piracicaba, D.E.S. en Droit International,
Européen et Comparé pela Université de Paris 1 – Panthéon-Sorbonne.
Professor de Direito do Turismo e Direito internacional. Presidente do
IBCDTur – Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo e tam-
bém da Sociedade Íbero-Americana de Direito do Turismo. Email: rui-
badaro@ibcdtur.org.br

17


existência das liberdades públicas essenciais, peculiarmente o
direito de ir e vir. O Estado, exercendo sua soberania, é quem,
enquanto vetor, limita as possibilidades de acesso a certas par-
tes de seu território, suprimindo ou limitando per si, o desen-
volvimento da atividade turística.
O desenvolvimento do turismo está entremeado a outras li-
berdades como a de associação e a do comércio e da indústria.
O turismo pode, sem dúvida, aparecer simplesmente como ex-
cludente do intervencionismo estatal. Sua exclusão do campo
do intervencionismo deve ser analisada empiricamente, visto
ser o turismo objeto de preocupação singular por parte do
Estado, através dos poderes públicos e órgãos especializados
na atividade turística.
Nesse contexto, a regulamentação jurídica do turismo bra-
sileiro é dividida em três períodos. Até 1966, havia uma legis-
lação incipiente. A partir do Decreto-lei 55 viveu-se uma fase de
construção (Leis 6505/77 e 6513/77), com uma crescente edição
de normas regulamentares, refletindo a política de intervenção
e controle das atividades econômicas. A segunda fase, período
da desconstrução, é marcada pelo Decreto-lei 2.294/86 e, em
seguida, pela Constituição de 1988 que encerram a fase de
intervenção e arbítrio, encaminhando o turismo brasileiro, ao
terceiro período, ou seja, o das liberdades (de ação econômica,
de concorrência, de ofício, dentre outras).

1. Análise constitucional do turismo:
por quê fazê-la?8
O turismo está contemplado expressamente pela Consti-
tuição brasileira, encartado no capítulo referente à atividade

8
Este capítulo é parte integrante do livro “Estudos de Direito do Turismo”
por mim organizado, editora IBCDTur, 2008.

18


econômica, no art. 180: “A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turis-
mo como fator de desenvolvimento social e econômico”. A
escolha política da Assembléia Nacional Constituinte con-
firmou a vocação turística do país e ensejou um dever estatal
de atenção para com a atividade, agora com status jurídico
constitucional.
A Constituição, portanto, considera (e determina que assim
se considere) o turismo como área de interesse social e, conco-
mitantemente, segmento econômico lícito. Aliás, o econômico
e o social sempre estiveram formal e materialmente conjugados
nas constituições, exceção à atual Constituição de 1988 (títu-
los VII e VIII), que promoveu uma fragmentação formal mas
sem perder a ligação material, que se pode considerar imanen-
te ao conceito social e econômico. Daí a afirmação que “per-
tencendo ao mundo do lazer e da cultura, o turismo preenche
funções sociais múltiplas e tende a tornar-se um bem primá-
rio, ou seja, um bem que faz parte do mínimo indispensável
ao homem.” 9.
O significado, contudo, da norma, não se contém em sua
literalidade simplista. A preocupação com essa área e sua con-
jugação com o social, conduzem ao que se poderia denominar
de “turismo de qualidade”, como tutelado pela Constituição,
e não qualquer turismo.
Este “turismo de qualidade” está a exigir certas posturas
mínimas dos particulares e do Estado, o respeito aos demais
valores constitucionais como a livre iniciativa, a concorrência
livre e honesta, o meio ambiente, o lazer, os direitos sociais em
geral.
Além disso, o turismo, como setor econômico relevante para
a Constituição, gera deveres para o Estado, que está compe-

9
Cf. R.A.L. BADARO (coord.). Turismo e Direito: convergências. São
Paulo: Senac, 2003, p. 279.

19


lido a estabelecer planos e metas consistentes (planejamento)
para auxiliar os particulares interessados em colaborar e que
lhes sirva de guia acerca da futura atuação estatal. É a neces-
sidade de criar um “ambiente público, jurídico, que permita o
amadurecimento das iniciativas empresariais nessa área”, co-
mo apontou Gladston Mamede10.
Daí o porquê da Política Nacional de Desenvolvimento do
Turismo (atribuída ao Ministério do Turismo), de que fala a
Lei n. 10.683/03 (cf. art. 27), encontrar-se em fina sintonia
com a Constituição (com o seu estímulo à iniciativa privada
em âmbito turístico, a promoção e a divulgação do turismo).
A Constituição exige o planejamento adequado, por parte do
Estado. Não se trata de um favor estatal, nem de uma opção
para os governantes. O turismo é, como já foi acentuado an-
teriormente, um exemplo de planejamento que se encontra a
cargo do Estado11. Por meio dele “é possível favorecer o des-
envolvimento da economia interna, gerar empregos (no setor
turístico), obter divisas para o país” 12 .
Mas se engana quem pensa que aqui se esgotam as preocu-
pações constitucionais com o turismo. Seria uma redução ab-
surda e equivocada. A compreensão constitucional do turismo
passa, em realidade e necessariamente, pela compreensão de
diversas outras normas e diretrizes constitucionais

2. Os eixos norteadores do turismo

10
Cf MAMEDE, G. Submissão da Embratur ao regime jurídico do
direito administrativo e seus reflexos nos procedimentos de classifica-
ção por qualidade dos empreendimentos turísticos. In: Rui Aurélio de
Lacerda Badaró (coord.). Turismo e Direito: convergências. São Paulo:
Senac, 2004, p. 21
11
André Ramos TAVARES. Direito Constitucional Econômico, São Paulo,
Método, 2006. p. 320
12
Idem.. As Tendências do Direito Público. São Paulo, Saraiva, p. 141-2

20


na constituição brasileira
A análise da previsão constitucional do turismo revela a exis-
tência de três eixos norteadores para a atividade turística brasi-
leira: a) o turismo enquanto fator de desenvolvimento social e
econômico; b) a promoção estatal do turismo; e c) o incentivo
estatal ao turismo. Desta forma é preciso compreender o sig-
nificado de cada eixo norteador da atividade, vez que todos
eles amarram o tratamento jurídico infraconstitucional do tu-
rismo, a atuação dos órgãos oficiais e das pessoas jurídicas de
direito privado13.

2.1. Fator de desenvolvimento social e econômico
Ao identificar os potenciais e carências do setor turístico, o
legislador constituinte, tornou o turismo fator de desenvolvi-
mento social e econômico, ou seja, por previsão constitucio-
nal, deve obrigatoriamente figurar no universo das escolhas
administrativas e legislativas como uma das alternativas para
que os entes da Federação alcancem o desenvolvimento sócio-
econômico14.
É clara a opção constitucional pela valorização da coexistên-
cia harmoniosa entre o trabalho e a livre-iniciativa, elevados à
condição de valores sociais pelo art. 1º., IV da Carta Política
de 1988, mesmo que vinculados ao dever de respeito à sobera-
nia nacional, cidadania e a dignidade da pessoa humana.
Obrigam-se, portanto, os administradores públicos e legis-
ladores a observar e utilizar o turismo como alternativa cons-
titucionalmente eleita para o desenvolvimento nacional (Art.
3º, II, CF/88), visto que o setor demanda fartos investimentos

13
R.A.L. BADARO, A.S. CAVAGGIONI. Direito do turismo: perspecti-
vas para o século XXI. São Paulo, IBCDTur, 2006. p. 20
14
R.A.L. BADARO. Direito do turismo: história e legislação no Brasil e
no exterior. São Paulo: Senac, 2ª. Ed., 2005. p. 176

21


em infra-estrutura e estímulos diversos, retribuindo com em-
prego e altas receitas tributárias. O desenvolvimento social do
turismo deve focar a erradicação da pobreza e marginalização,
bem como a redução das desigualdades sociais e regionais co-
mo instrumentos para se galgar a dignidade da pessoa huma-
na e a cidadania15.

2.2. Promoção e Incentivo ao turismo
Depreende-se da leitura do artigo 180 da Constituição Fe-
deral, o oferecimento de duas vias a serem trilhadas pelo
administrador público para que o desenvolvimento social e
econômico, por meio do turismo, possa ser alcançado: a pro-
moção e o incentivo estatal.16
A promoção estatal de atividade econômica insere-se no pla-
no do intervencionismo estatal. No Brasil, a Constituição de
1988 evidenciou o regime das liberdades, onde a liberdade de
agir economicamente constitui um dos fundamentos da Re-
pública e a liberdade de concorrência um dos princípios da
ordem econômica. Contudo, a soberania, cidadania, dignida-
de da pessoa humana e o trabalho são também fundamentos
da República, bem como são princípios norteadores da ordem
econômica a defesa do consumidor, a defesa do meio-ambien-
te, a redução das desigualdades sociais, a busca pelo emprego,
dentre outros. Encontram-se aí, os limites positivos e negati-
vos da intervenção do Estado17.
O Estado deve respeitar a livre-iniciativa e a livre-concorrên-
cia, garantindo-as, cabendo sua intervenção para que haja o

15
Idem. Direito do turismo: a importância do direito para o turismo.
Piracicaba, Unimep, 2001. p. 130.
16
R.A.L. BADARO. Op Cit. p. 179
17
Gladston MAMEDE. Direito do turismo: legislação específica apli-
cada. São Paulo:, Atlas, 3ª. Ed., 2004. p. 30

22


efetivo respeito aos demais princípios e fundamentos de mes-
ma hierarquia18.
Assim, a promoção estatal do turismo brasileiro não pode
cercear a livre-iniciativa ou a livre-concorrência, salvo com au-
torização legal, respeitado os princípios constitucionais, via de
regra com o objetivo de corrigir abusos ou distorções ou para
a ordenação da exploração, como por exemplo as classificações
de empreendimentos por sua qualidade.
Já o comando incentivar o turismo traduz um dever estatal
em estimulá-lo por meio de variadas formas. O estímulo de
qualidade, atento a preservação do meio-ambiente, a proteção
do patrimônio histórico, cultural e turístico, agrega valor à
prestação dos serviços. Assim, a educação voltada à capaci-
tação e qualificação, as políticas de conservação do patrimônio
natural e cultural com valor turístico e também os incentivos
econômicos e financeiros, configuram formas do estímulo es-
tatal ao turismo.

3. A lei do turismo no brasil e intervenção
econômica no setor
cumpre, aqui, proceder à breve análise dos limites da inter-
venção do Estado na seara econômica, própria dos agentes
privados. A principal nota assinale-se desde logo, é a da limi-
tação. Mesmo à lei são lançados limites constitucionais no que
tange à intervenção estatal na economia (intervenção, no caso,
que é considerada indireta, porque normativa). O mesmo se
diga quanto aos decretos, não bastassem às limitações de lega-
lidade já avalizadas acima.
Na situação específica do turismo no Brasil, tem-se: I) um
caso de intervenção indireta na economia (por meio de leis,

18
IBCDTur. Revista Virtual de Direito do Turismo. BADARO, R.A.L.
A evolução histórica do direito do turismo no Brasil . ISSN: 1807-1767. Dis-
ponible em http://www.ibcdtur.org.br . Acesso em 12 de jul 2008.

23


decretos e atos normativos secundários em geral; II) o planeja-
mento estatal, acaso existente, só pode ser, nesses casos, indi-
cativo para o setor privado; III) o Estado só exercerá funções
de fiscalização e incentivo, jamais de direção e atuação direta
concorrencial; IV) dentro da fiscalização, que há de ocorrer
nos termos da lei, a mesma deverá respeitar a cláusula da li-
berdade constitucional de iniciativa e de atuação (exercício da
atividade econômica).
Observe-se, para fins de análise do Direito brasileiro do turis-
mo em vigor19, que a Lei n. 11.771/087 atribuiu ao Ministério
de Estado do Turismo o estabelecimento da Política Nacional
de Turismo, o planejamento, o fomento, a regulamentação, a
coordenação e a fiscalização da atividade turística, bem como
a promoção e divulgação institucional do turismo em âmbi-
to nacional e internacional, em consonância com o que a Lei
10683/03 já havia estabelecido.
A Lei do Turismo revela a opção do Estado pelo planeja-
mento da atividade (intervenção indireta) à luz da previsão
constitucional do turismo que define ser um dever a promoção
e o incentivo ao setor, como fator de desenvolvimento social e
econômico.
Assim, foi estabelecida a Política Nacional do Turismo, que
obedece aos princípios da livre-iniciativa, da descentralização,
da regionalização e do desenvolvimento econômico-social jus-
to e sustentável, fazendo-se valer na prática por meio do Plano
Nacional do Turismo.
O já conhecido Sistema Nacional do Turismo, que fun-
cionou no Brasil da primeira metade do século passado foi
recriado para colaborar com as ações, planos e programas

19
Para um estudo apurado da evolução do Direito do turismo no Brasil:
Rui Aurélio de Lacerda Badaró, A evolução da legislação turística brasi-
leira: o início do Direito do Turismo. In: Rui Aurélio de Lacerda Badaró
e Álvaro Sérgio Cavaggioni. O Direito do Turismo: perspectivas para o
século XXI. São Paulo: Reino/IBCDTur, 2006, p. 17-49.

24


relacionados ao desenvolvimento do setor. O FUNGETUR
– Fundo Geral do Turismo, criado em 1971, foi remodelado
para atender às necessidades de incentivo ao setor. Entende-se,
puro saudosismo de um Estado paternalista que associava-se à
iniciativa privada, por conta da incapacidade desta em desen-
volver o setor nas regiões norte e nordeste, para a realização de
projetos turísticos (construção de complexos hoteleiros, par-
ques e outros eram a tônica).
Reservou A Lei 11771/08 um capítulo para os prestadores de
serviços turísticos, onde foi estabelecido quem e de que ma-
neira pode atuar no turismo nacional, em consonância com a
opção estatal de gestão e planejamento da atividade, expressa
pelo art. 180 da Constituição da República de 1988.
Dessa maneira, o art. 21 da Lei do turismo conceitua o pres-
tador de serviço turístico como aqueles (sociedades empre-
sárias, sociedades simples, empresários individuais e serviços
sociais autônomos) que prestem serviços turísticos remunera-
dos e que exerçam atividades econômicas relacionadas à cadeia
do turismo (a Lei explicita: meios de hospedagem, agências de
turismo, transportadoras turísticas, organizadoras de eventos,
parques temáticos e acampamentos turísticos). A Lei do turis-
mo possibilita, ainda, o cadastro das sociedades empresárias
com atividades afins ou anexas ao turismo (restaurantes, ba-
res, parques aquáticos e outros).
Já que a tônica é a intervenção indireta do Estado nesta ati-
vidade econômica (assim a lei define o turismo no art. 2º.),
o parágrafo 3º do art. 22 da Lei 11771 define que somente
poderão prestar serviços de turismo a terceiros, ou intermediá-
los, os prestadores de serviços turísticos quando devidamente
cadastrados no Ministério do Turismo. Enfim, o cadastramen-
to voltou a ser obrigatório! Para quê? Para que sejam conheci-
das as atividades, equipamentos, empreendimentos e serviços,
bem como perfil de atuação, qualidade e padrões dos serviços
oferecidos. Assim, cumpre-se o gerenciamento estatal do setor,

25


preparando-o para saltos de qualidade, por meio de mecanis-
mos estabelecidos pelo Poder Executivo.
Em seguida, entre os artigos 23 a 32, a Lei do turismo tratou
de cada um dos prestadores de serviços turísticos, definindo-
os, estabelecendo condições para o cadastramento e clas-
sificação. Vale lembrar que a Lei extermina de vez qualquer
dúvida sobre a diferença jurídica entre Agências e Operadoras:
não há! Trata-se apenas de diferenças de atuação econômica e
alvo no mercado.
O art. 33 estabelece os direitos dos prestadores de serviços
turísticos, qual sejam, o acesso a programas de fomento ao
turismo; a menção de seus empreendimentos ou estabeleci-
mentos empresariais em campanhas promocionais do Minis-
tério do Turismo e da EMBRATUR, desde que contribuam
financeiramente; e a utilização da simbologia definida pelo
Ministério do Turismo, número de cadastro e selos de quali-
dade, quando for o caso, em promoção ou divulgação oficial
para as quais o Ministério do Turismo e a EMBRATUR con-
tribuam técnica ou financeiramente20.
Já os deveres dos prestadores de serviços turísticos, foram
enunciados no art. 34 da lei do turismo, a saber: mencionar
e utilizar, em qualquer forma de divulgação e promoção, o
número de cadastro, os símbolos, expressões e demais formas
de identificação determinadas pelo Ministério do Turismo;
apresentar, na forma e no prazo estabelecido pelo Ministério do
Turismo, informações e documentos referentes ao exercício de suas
atividades, empreendimentos, equipamentos e serviços, bem como
ao perfil de atuação, qualidades e padrões dos serviços por eles
oferecidos; manter, em suas instalações, livro de reclamações
e, em local visível, cópia do certificado de cadastro; e manter,
20
A extinta União Internacional dos Organismos Oficiais de Propa-
ganda Turística preconizava à seus Estados-Membros na década de 30 do
século passado tal prática, a qual não logrou êxito. In: BADARÓ, R.A.L.
Direito internacional do turismo. São Paulo: Senac, 2008. Pág 47

26


no exercício de suas atividades, estrita obediência aos direitos do
consumidor e à legislação ambiental.
Ainda em sede dos prestadores de serviços turísticos, a Lei
do Turismo brasileira trata ainda da fiscalização. De início,
válido frisar mais uma vez a valorosa lição do constitucionalis-
ta André Ramos Tavares, explicitando que ao Estado (no caso:
Ministério do Turismo e a quem ele delegar a fiscalização),
na seara econômica, é permitido atuar como agente normati-
vo e regulador e, por meio dessas posições, exercer a tríplice
função: fiscalizadora, incentivadora e planejadora.
Logo, compreende-se que a fiscalização estatal representa o
controle de juridicidade do exercício econômico pelos parti-
culares. Por meio desta função, é implementada a fiscalização
das práticas dos agentes econômicos, do empresariado, ou se-
ja, o ‘acompanhamento‘, com a verificação da observância das
normas cabíveis, apuração de responsabilidade e aplicação de
penalidades.
Desse modo, o art. 35 da Lei do turismo autorizou o Minis-
tério do Turismo a fiscalizar as atividades das pessoas naturais
e jurídicas que trabalhem com o turismo, cadastradas ou não,
inclusive as que usem expressões ou termos que possam in-
duzir ao erro, quanto ao real objeto de suas atividades.
Já no artigo 44, possibilitou-se a delegação de competên-
cia para órgãos e entidades da administração pública (em
todas as esferas federativas) com vistas ao cumprimento das
funções relativas ao cadastramento, classificação e fiscalização
dos prestadores de serviços turísticos, bem como aplicação de
penalidades e arrecadação de receitas. A delegação torna-se
essencial para a efetiva fiscalização dos prestadores, vez que
inserida no contexto do Plano Nacional do Turismo, harmo-
niza-se com a regionalização do turismo, iniciado em 2003.
Entre os artigos 36 e 40, tratou a lei de definir as penalidades
(advertência por escrito, multa, cancelamento da classificação,
interdição do local, atividade, instalação, estabelecimento em-

27


presarial, empreendimento ou equipamento; cancelamento do
cadastro) por seu descumprimento, respeitado os princípios
constitucionais do contraditório e da ampla defesa (pedido de
reconsideração e recurso hierárquico).
Na aplicação das penalidades, observar-se-á a natureza das
infrações; menor ou maior gravidade da infração, considera-
dos os prejuízos decorrentes para os usuários e para o turismo
nacional; e circunstâncias atenuantes (a colaboração com a fis-
calização e a presteza no ressarcimento dos prejuízos ou repa-
ração dos erros) ou agravantes (a reiterada prática de infrações,
a sonegação de informações e documentos e os obstáculos im-
postos à fiscalização), inclusive os antecedentes do infrator.
As infrações foram previstas nos artigos 41 a 43, a saber: a)
prestar serviços sem o cadastro no Ministério do Turismo ou
não atualizá-lo; b) Não fornecer informações relativas ao perfil
e registro quantitativo dos hóspedes, taxa de ocupação, per-
manência média e número de hóspedes por unidade habitacio-
nal; c) não cumprir os deveres estipulados pela Lei no artigo
34 (mencionar/expor ostensivamente o número do cadastro,
apresentar documentos relativos ao exercício da atividade ao
Ministério do Turismo e obedecer ao estipulado pelas regras
de direito do consumidor e direito ambiental).
Importante frisar que a fiscalização exercida pelo Ministério
do Turismo não é, como a fiscalização sanitária ou tributária,
essencial ao bem-estar público, estando, portanto, ainda mais
limitada pela garantia da inviolabilidade da vida privada (ain-
da que profissional), do domicílio (ainda que profissional) e
do sigilo das informações e do livre exercício do trabalho ou
profissão, todas direitos fundamentais estipulados pelo artigo
5º da Constituição da República.
Uma fiscalização eficiente, cujo objetivo seja a excelência na
prestação dos serviços turísticos pauta-se não somente na exi-
gência ou não de um cadastro, cuja finalidade é informativa e
não autorizativa. Assim, diante das dimensões geográficas do

28


país, a delegação é a solução para a efetividade da fiscalização,
bem como a atuação conjunta entre as autoridades (como já
ocorreu anteriormente no projeto malgrado da Fiscalização fe-
deral integrada e descentralizada, em 2006), desde que, adver-
te-se, não ocorra o conhecido clientelismo latino-americano.

29


Considerações finais21
Insofismavelmente, segundo MAMEDE, o país passa por um
momento delicado: a evolução do regime democrático levou-
nos a uma situação em que os três Poderes da República estão
se assentando, vale dizer, procurando descobrir, em concreto,
como devem ser as relações - definidas, em abstrato, como
de independência e harmonia - que mantém entre si na nova
ordem política e jurídica.22
Este “assentamento” provoca, visíveis abalos, certo que, no afã
de defender suas próprias razões, por vezes um destes três pi-
lares (notoriamente, o Poder Executivo - permito-me realçar)
“avança” os “limites do razoável”, pretendendo substituir a
atuação do outro ou se esforçando por influenciar a sua atuação.
Essa confusão de pontos de vista e de entendimentos, no
entanto, não pode jamais traduzir um prejuízo real para a
sociedade. A timidez judiciária, em contraste com a ousadia
executiva, é o prenuncio do abuso de poder estatal, cujos efei-
tos nefastos todos nós conhecemos de história recente. Nossos
homens públicos, ocupando posições nos três Poderes, neces-
sitam aprender seus limites, o que implica reduzir a área de
atuação de uns e ampliar a de outros.
Entre os poderes a serem ampliados, destaca-se o poder que
se atribui diretamente ao administrado na Administração Pú-
blica, ou seja, à sociedade, ao cidadão. Afinal, para que haja
efetivamente um Estado Democrático de Direito é fundamen-
tal que a totalidade da sociedade se identifique com o Esta-
do23, rompendo com essa tendência entre nós endêmica de

21
NOTA DO AUTOR: Estas considerações finais são parte integrante
do livro organizado por mim, intitulado “Turismo e direito: convergên-
cias”, editora Senac, São Paulo: 2003.
22
BADARÓ, R.AL. Turismo e direito: convergências. São Paulo: Senac,
2003.
23
Já inegavelmente clássico entre os nossos autores e estudiosos do Direito,

30


considerar o Estado como um outro, como algo estranho à
sociedade, um adversário.
Neste contexto de identificação do Estado com o poder, sur-
ge a necessidade de se colocar (e, principalmente, problema-
tizar) a questão a “proposta constitucional” de um “Estado
Democrático de Direito” (art. 1°, caput, da Constituição Fede-
ral), contrastando-as com as inúmeras dificuldades (e desafios)
que inevitavelmente deve enfrentar.
Com efeito, a implementação deste “novo Estado” (expressão
que, de certa forma, contamina-se com a referência histórica
brasileira de um “Estado Novo”, cujos alicerces são distintos
dos que por ora são necessitados) pressupõe maturidade social
(e, via de conseqüência, individual), única forma de garantir
que os Administradores Públicos sirvam à coletividade, em
lugar de exercerem um “arbítrio das próprias vontades”24.

recorda Darcy Azambuja: “No mundo moderno, o homem, desde que
nasce e durante toda a existência, faz parte, simultânea ou sucessivamente,
de diversas instituições ou sociedades, formadas por indivíduos ligados pelo
parentesco, por interesses materiais ou por objetivos espirituais. Elas têm
por fim assegurar ao homem o desenvolvimento de suas aptidões físicas,
morais e intelectuais, e para isso lhe impõem certas normas, sancionadas
pelo costume, a moral ou a lei. O Estado é uma sociedade, pois se constitui
essencialmente de um grupo de indivíduos unidos e organizados perma-
nentemente para realizar um objetivo comum. E se denomina sociedade
política, porque, tendo sua organização determinada por normas de Direito
positivo, é hierarquizada na forma de governante e governados e tem uma
finalidade própria, o bem público.” Completa: “E será uma sociedade tanto
mais perfeita quanto sua organização for mais adequada ao fim visado e
quanto mais nítida for, na consciência dos indivíduos, a representação desse
objetivo, a energia e sinceridade com que a ele se dedicarem.” (Teoria Geral
do Estado. São Paulo: Globo, 1995; p. 1-2)
24
Esta expressão que aqui se cunhou remete ao pensamento de Spi-
noza, ao qual EDGAR BODENHEIMER faz alusão: “Porque es cierto
[dice Spinoza] que los hombres son necesariamente susceptibles de pasiones;
están hechos de tal manera que experimentan piedad hacia los desgraciados
y sienten envidia de los felices; que se inclinan más a la venganza que al
perdón; además cada uno de ellos desea que los demás vivan conforme el cree

31


Seguindo tais referências, o desafio democrático que a so-
ciedade desta virada de milênio se propôs enfrentar, conso-
lidando uma forma distinta de trato com o poder, exige a
institucionalização e a consolidação de meios pelos quais se
possa reagir contra aqueles agentes públicos (eleitos ou não)
que se entregam às próprias paixões e desrespeitam as bases
da democracia. O comportamento egoísta e as balizas egocên-
tricas trabalham contra a proposta de um novo Estado, pois
privilegiam o indivíduo em desproveito da coletividade (e seus
interesses legítimos).
Certamente, no âmbito do Direito do Turismo brasileiro e
da administração pública do setor turístico, os problemas vi-
vidos pelos empreendedores não possuem as cores dramáticas
que são encontradas em outros setores da vida nacional. Isso
porém não quer dizer que não se devam explorar as relações
administrativas turísticas, suas necessidades e suas possibili-
dades. Todo o Direito caminha numa evolução qualitativa e o
Direito do Turismo a ela não pode fugir. Há que se aprimorar
para bem servir à sociedade, fim último e razão essencial do
fenômeno jurídico.

oportuno, aprueben lo que él aprueba, y rechacen lo que él rechaza. De onde
resulta que, deseando todos con la misma intensidad ser los primeros, estallan
entre ellos conflictos y se esfuerzan por oprimirse unos a otros y el vencedor se
enorgullece más del daño que ha hecho a su rival que del bien que ha logrado
procurarse.” (Teoria del Derecho. México: Fondo de Cultura Económica,
1994; p. 20)

32

La administración turística:
un análisis comparado

Por Sergio Castel Gayán

La importancia de la Administración Turística: delimitación de
su intervención.
Los principios informadores de la Administración Turística.
La organización administrativa del turismo. Consideraciones
previas.
La Administración ordinaria.
Órganos de participación y coordinación
La participación en la Administración Turística: especial refe-
rencia a los órganos consultivos.
Órganos colegiados de coordinación
Personificaciones instrumentales: la Administración Institucional.
Los Fondos Nacionales.
La Administración Turística de las entidades regionales y loca-
les: especial referencia al caso español.

La importancia de la administración turística:
delimitación de su intervención
Uno de los lugares comunes del Derecho turístico comparado
es la delimitación de roles entre el sector público y el sector
privado. Así, dada su rentabilidad económica, el turismo es
una actividad fundamentalmente privada, de modo que la
prestación, explotación y desarrollo de actividades y servicios

33


turísticos corresponden, como regla general, a la actividad pri-
vada. Ahora bien, este ejercicio no es plenamente libre, sino
que debe incardinarse dentro de la política pública fijada por
la Administración Turística.
En este sentido, hay que precisar que la intervención admi-
nistrativa ha estado siempre presente en el sector turístico. La
causa principal que tradicionalmente ha acompañado a esta
actuación pública y, en consecuencia, a su notable estructura
organizativa, hay que buscarla en la extraordinaria importan-
cia económica del sector. Sin embargo, hoy es obligado subra-
yar que junto al mantenimiento de esta causa, han comenzado
a emerger otros motivos que justifican una intervención más
intensa. La actuación pública busca también objetivos como
la preservación del medio ambiente, la recuperación del pa-
trimonio histórico, la protección del turista o la utilización
del turismo como instrumento de ordenación del territorio y
desarrollo de las zonas rurales, sin olvidar otros factores que
ayudan a explicar el extraordinario presente del sector público
turístico, como la importancia del turismo en la creación de
empleo, en la diversificación económica o en la acelerada in-
troducción de nuevas tecnologías en la gestión turística 25.
Ha sido el paso del modelo turístico basado en criterios mera-
mente economicistas al actual modelo basado en los principios
de calidad, competitividad, diversificación y sostenibilidad, el
que ha propiciado una importante complejización de la actua-
ción pública y, en última instancia, de la organización de la
Administración Turística. En base a los citados factores, hoy es
aceptada la importancia para el sector de una Administración
Turística que dé respuesta a todos estos retos, intervención que
como se irá viendo es amplia en todos los países26.
25
J. TUDELA ARANDA, “La organización administrativa del
turismo”, en Lecciones de derecho del turismo, 2000, págs. 41-80.
26
La importancia del sector turístico es reconocida en la normativa
vigente como la base que legitima la intervención pública. En este sen-

34


En definitiva, mientras el sector privado es el encargado de
prestar con carácter general los servicios turísticos, el Estado
ha asumido un importante papel dirigido a la ordenación de
las actividades turísticas, planificando el sector con un carácter
general y/o sectorial, y promocionando y fomentando la puesta
en marcha de productos turísticos27. En concreto, el papel que

tido, merece especial atención la declaración efectuada por la Ley General
de Turismo de Colombia, cuyo artículo 1 reconoce que “el Estado le dará
especial protección en razón de su importancia para el desarrollo nacional”.
Del mismo modo, la Ley Nacional de Turismo de Argentina, tras declarar
de interés nacional al turismo, reconoce que “la actividad turística resulta
prioritaria dentro de las políticas del Estado” (artículo 1). Asimismo, el
Decreto Ley de Turismo de Uruguay declara que “el turismo como factor de
desarrollo económico y social, es una actividad de interés público” (artículo
1). Finalmente, la reciente Ley del sistema institucional para el desarrollo
del turismo de Chile reconoce el turismo como “actividad estratégica para
el desarrollo del país, siendo prioritaria dentro de las políticas de Estado, por
lo que éste deberá promoverla de modo armónico e integral, impulsando su
crecimiento sustentable en conformidad con las características de las regiones,
comunas y localidades del país” (artículo 2).
27
Las Leyes reguladoras del sector turístico resaltan expresamente este
reparto entre el ámbito público y privado, proclamando un auténtico
carácter bifronte en el desarrollo de las “tareas turísticas”. Así, la Ley de
Turismo de Ecuador proclama “que la actividad turística corresponde a
la iniciativa privada y comunitaria o de autogestión, y al Estado en cuanto
debe potencializar las actividades mediante el fomento y promoción de un
producto turístico competitivo” (artículo 4). En la misma línea, el Decreto
Ley de Turismo de Uruguay establece que “al Estado corresponde la orien-
tación, el estímulo, la promoción, la reglamentación, la investigación y el
control del turismo y de las actividades y servicios directamente conectados
al mismo. La prestación, explotación y el desarrollo de actividades y servicios
calificados como turísticos corresponden a la actividad privada” (artículo 3).
Por su parte, la Ley del Turismo de Paraguay, tras reconocer en su artículo
2 que “el turismo es una actividad de servicios de libre iniciativa privada,
libre acceso y libre competencia, sujeta a los requisitos establecidos en esta Ley
y sus reglamentos”, resalta que “las actividades dirigidas a la orientación,
fomento, coordinación, protección y control del turismo, así como las ten-
dentes a la conservación, defensa, mejoramiento, fomento y construcción de

35


la legislación vigente atribuye a la Administración Turística gira
en torno a la clásica clasificación tripartita de prestación, policía
administrativa o limitación, y fomento, aunque con una inten-
sidad dispar para cada una de estas técnicas.
Dado el carácter eminentemente privado de la actividad
turística, las Administraciones desarrollan una escasa acti-
vidad de prestación; sin embargo, existen dos importantes
matices a este principio general. Por un lado, el Derecho
turístico reconoce que el sector público, en supuestos espe-
ciales, puede asumir la gestión y explotación de las activida-
des y servicios turísticos. Esta asunción tiene lugar bien por
decisión discrecional, como ocurre en el subsector de aloja-
mientos a través de la sociedad estatal “Paradores de Turismo
de España, S.A.”, cuya finalidad es la explotación y gestión
de una red de establecimientos del Estado, o bien por habi-
litación legal expresa en base a criterios de interés público,
posibilidad reconocida por el Decreto Ley de Turismo de
Uruguay. Así, la legislación uruguaya, tras proclamar que la
prestación, explotación y el desarrollo de actividades y servi-
cios calificados como turísticos corresponden a la actividad
privada, reconoce que “no obstante, el Estado, por razones de
orden público, o cuando considere necesaria la explotación
de actividades y servicios turísticos que los particulares no
quieran o no puedan asumir, la tomará a su cargo” (artículo
3). Por otro lado, no se debe olvidar la importante prestación
indirecta que desarrolla la Administración Turística a través

aquellos lugares que, por sus recursos naturales o valores culturales, tengan
significación turística y recreativa, serán consideradas de interés general y de
utilidad pública” (artículo 3). Finalmente, la Ley de promoción y desarro-
llo de la actividad turística en Bolivia reconoce que “bajo los principios de
una economía de mercado transparente, la actividad turística corresponde a
la iniciativa privada, donde Estado debe asegurar las condiciones necesarias
para el potenciamiento del turismo, a través del mantenimiento de un pro-
ducto turístico competitivo” (artículo 5).

36


de instrumentos turísticos propios -servicios de información
turística- o a través de otros servicios públicos que directa o
indirectamente inciden sobre el turismo, como el transporte
de viajeros, abastecimiento de aguas,
Por lo que se refiere a la actividad de policía administrativa,
ésta tiene por objeto comprobar la adecuación de los presta-
dores de servicios turísticos a los intereses turísticos o de otra
índole (medioambientales, sanitarios, etc.), actuación que se
manifiesta a través de mecanismos como la autorización o
licencia, la prohibición o el Registro. Por su importancia re-
salta la Inspección Turística, como figura común dentro de la
estructura administrativa, entendida como aquella actividad
administrativa dirigida a examinar y reconocer el ejercicio
de las actividades turísticas mediante la observación directa
de su personal, para la comprobación del cumplimiento de
los deberes, prohibiciones o limitaciones legales. En algunos
casos, sin embargo, esta intervención es más intensa que la
meramente administrativa, como ocurre en la Ley General
de Turismo de Colombia, cuyo artículo 73 (“De la policía de
Turismo”) establece la creación de la División de Policía de
Turismo dentro de la Dirección de Servicios Especializados
de la Policía Nacional.
Finalmente, la legislación vigente establece como labor es-
pecífica de la Administración Turística la promoción y el fo-
mento del turismo, dos conceptos ligados íntimamente y que
en ocasiones son utilizados de forma indistinta, dado que la
comprensión de su distinción no es sencilla. Se puede afirmar
que ambas actuaciones persiguen el mismo fin, poner en valor
los recursos turísticos de una determinada zona para poder
rentabilizarlos mediante el aumento de la demanda de servi-
cios. Sin embargo, el correcto entendimiento de esta actividad
exige una delimitación conceptual que individualice el sentido
de cada una de ellas. En este sentido, el fomento se puede con-
cebir como un concepto más amplio que el de promoción, en

37


la medida en que aquél incluye a ésta. Así, el fomento puede
referirse al conjunto de técnicas, sobre todo de carácter econó-
mico, encaminadas a la protección y estimulación de determi-
nadas actividades turísticas, mientras que la promoción parece
referirse a aquella acción de la Administración Turística, so-
bre todo de carácter material, encaminada a dar publicidad al
sector turístico a fin de estimular, impulsar o potenciar esta
actividad turística 28. En esta línea, la Ley Federal de Turismo
de México entiende por promoción turística “la planeación
y programación de la publicidad y promoción, por cualquier
medio, de la información especializada, actividades, destinos,
atractivos y servicios que el país ofrece en materia de turismo
(…)” (artículo 19). Por su parte, la Ley General de Turismo de
Colombia, entre los principios rectores de la industria turísti-
ca, entiende el fomento como aquella actividad “en virtud de
la cual el Estado protegerá y otorgará prioridad al desarrollo
integral de las actividad turísticas, recreacionales y en general,
todo lo relacionado con esta actividad en todo el territorio na-
cional” (artículo 2).
Estas tres técnicas de intervención administrativa se inte-
gran, no obstante, dentro de unas actuaciones más globales.
Se trata de las actuaciones de ordenación y planificación, de
modo que la prestación, limitación y fomento-promoción se
configurarían como ejecución de esa actuación generalista. En
concreto, debemos entender por ordenación la regulación del
desarrollo de las actividades turísticas –régimen de la empresa
turística, protección del turista, protección de recursos, oferta
turística, -, fundamentalmente por vía reglamentaria, y por
planificación la racionalización de modo conjunto y sistemáti-
co de la actuación privada y pública en el sector turístico.
28
F.J. MELGOSA ARCOS, “La promoción y el fomento del turismo en
Aragón”, en El derecho del turismo en el Estado Autonómico. Una visión desde
la Ley del Turismo de la Comunidad Autónoma de Aragón, dirigido por José
Tudela Aranda, Zaragoza, 2006, pág. 402.

38


En definitiva, para el cumplimiento de todas estas funcio-
nes expresamente atribuidas por el ordenamiento jurídico, y
con el objeto de dar contenido a este extraordinario interven-
cionismo, resulta necesaria la creación de una organización
administrativa que ponga en marcha una auténtica política
turística, es decir, la creación de una Administración Turís-
tica, entendiendo por esta el conjunto de órganos y entidades
de naturaleza pública con competencias específicas sobre la ac-
tividad turística. Así, la primera idea que conviene resaltar es
la consolidación de esta Administración Turística en relación
con el aparato organizativo existente en cada Estado, que si
bien difiere en cuanto a su tamaño, conformación e importan-
cia relativa de un país a otro, existe en todos ellos.
Así, a través de este capítulo se va a analizar la organización
y estructura de la Administración Turística en el nivel estatal,
mediante un estudio comparativo, para finalmente hacer una
breve referencia a las estructuras administrativas que se crean
en niveles territoriales inferiores, con especial referencia al ca-
so español.

Los principios informadores
de la administración turística
Delimitado el papel desarrollado por la Administración Turís-
tica, adquiere un especial interés reflexionar sobre su estructu-
ra y organización, esto es, analizar la actividad organizatoria
que permite la posterior definición e implementación de la
política turística.
En este sentido, conviene resaltar en primer lugar la im-
portancia de esta actuación primaria –la organización ad-
ministrativa-, en la medida en que esta actividad determina
la estructura de la Administración Turística, las funciones
encomendadas, los medios atribuidos y los criterios de arti-
culación de esa organización con otras ya existentes. Según

39


el organigrama o modelo resultante, la gestión pública del
turismo será más o menos ágil, más o menos eficiente, y reve-
lará en cualquier caso la importancia que se le da al turismo
en función de la jerarquía que se le atribuye a la Administra-
ción Turística en la organización político-administrativa. De
este modo, la definición de esta organización administrativa
va a determinar, en gran medida, qué tipo de política pública
se quiere desarrollar.
Sin embargo, antes de analizar la organización de la Ad-
ministración Turística, hay que detenerse en sus principios
informadores, orientaciones que guían esta estructura admi-
nistrativa. Algunos de estos principios están positivizados,
a modo de mandato dirigido a la Administración que debe
tenerlos en cuenta tanto en su organización como en su fun-
cionamiento. Otros principios, en cambio, surgen como nece-
sidad, como respuesta ineludible a las propias características
del sector turístico.
Entre los principios normativos de la organización adminis-
trativa, la cooperación y coordinación se mencionan expre-
samente en la mayoría de las leyes turísticas. La diversidad
temática que acompaña la actuación administrativa en esta
materia, la transversalidad del sector turístico, conlleva la
necesidad de configurar mecanismos organizativos que ins-
trumenten, por un lado, una adecuada coordinación inte-
radministrativa que garantice un espacio común entre los
diferentes niveles territoriales, y por otro, una coordinación
interministerial que permita una acción estatal global contan-
do con todas las áreas de la Administración con incidencia
en el sector turístico. Así, este principio tiene como objetivo
último propiciar la eficacia de la intervención turística, alcan-
zando un desarrollo turístico integrado y sostenible.
Desde la perspectiva del derecho turístico comparado, la
tendencia normativa es la consideración de la cooperación y
coordinación como principio inspirador de la Administración

40


Turística 29, conducente en algún caso a la puesta en mar-
cha de instrumentos propios como convenios o acuerdos de
coordinación30. Algunas legislaciones, en cambio, recogen la
coordinación y cooperación como un auténtico deber, como
mandato dirigido a todos los poderes públicos relacionados
directa o indirectamente con el sector turístico. Este mandato
exige una actuación positiva por parte de las autoridades inte-
resadas encaminada a tener en cuenta el “hecho turístico” en
la definición e implementación de sus políticas sectoriales. Así,
la Ley del Turismo de Paraguay proclama que “todas las de-
pendencias del Estado considerarán los objetivos del desarrollo
turístico, en las decisiones que tengan relación con el turismo,
en consideración a la importante función social y económica

29
En esta línea, se puede citar la Ley Nacional de Turismo de Argentina
que reconoce, como principio rector del régimen jurídico del turismo, la
facilitación, es decir, “posibilitar la coordinación e integración normativa
a través de la cooperación de los distintos organismos relacionados directa o
indirectamente con la actividad turística, persiguiendo el desarrollo armó-
nico de las políticas turísticas de la Nación” (artículo 2). La Ley General de
Turismo de Colombia recoge, entre principios generales que han de infor-
mar la industria turística, la coordinación, “en virtud del cual las entidades
públicas que integran el sector turismo actuarán en forma coordinada en el
ejercicio de sus funciones” (artículo 2). Por su parte, la Ley de Turismo de
Ecuador proclama, como objetivo a cumplir por la política estatal, “propi-
ciar la coordinación de los diferentes estamentos del Gobierno Nacional y de
los gobiernos locales para la consecución de los objetivos turísticos” (artículo
4). La Ley Federal de Turismo de México, por su parte, asume como
objeto propio “la coordinación con las entidades federativas y los municipios,
para la aplicación y cumplimiento de los objetivos de esta ley” (artículo 2).
Finalmente, el Decreto Ley de Turismo de Uruguay señala que “los entes
públicos, nacionales y departamentales, coadyudarán al desenvolvimiento del
turismo, coordinando su acción con los organismos competentes” (artículo 4).
30
Así, entre otras, la Ley Federal del Turismo de México, tras reco-
ger la coordinación con las entidades federativas y los municipios como
principio rector, señala que a este fin “se prevé la celebración de acuerdos
de coordinación en los que los gobiernos de las entidades federativas y de los
municipios asuman funciones operativas” (artículo 17).

41


del sector” (artículo 8). En la misma línea, la Ley Federal de
Turismo de México establece que “las dependencias y enti-
dades de la administración pública federal, en el ámbito de
sus respectivas competencias, deberán apoyar a la Secretaría
en el ejercicio de sus atribuciones”, a cuyo fin “la Secretaría
hará del conocimiento del Ejecutivo Federal, las acciones que
realicen las dependencias o entidades de la administración pú-
blica federal, que desincentiven o entorpezcan la inversión, la
prestación de servicios turísticos o afecten la demanda de los
mismos” (artículo 5). Del mismo modo, la reciente Ley del
sistema institucional para el desarrollo del turismo de Chile
proclama que “los órganos del Estado que diseñen, ejecuten,
coordinen o participen en el desarrollo de actividades o pro-
gramas asociados al turismo, deberán considerar en sus planes
y programas el sistema institucional establecido en la presente
ley” (artículo 3). Finalmente merece especial atención la decla-
ración contenida en la Ley General de Turismo de Perú, que
establece que los ministerios, gobiernos regionales, gobiernos
locales y las entidades públicas vinculadas a las necesidades de
infraestructura y servicios para el desarrollo sostenible de la
actividad turística deben considerar en sus planes, presupues-
tos, programas, proyectos y acciones, los requerimientos del
sector turismo formulados por el ente rector de esta actividad.
Ahora bien, conviene realizar dos precisiones en torno a la
aplicación de este principio informador. Por un lado, y sin per-
juicio de su reconocimiento general, este principio encuentra
su máxima expresión en determinados sectores que, por su
íntima relación con el sector turístico, exige una línea de tra-
bajo conjunto –medio ambiente, cultura, infraestructuras31.

31
Algunas leyes turísticas contemplan mandatos concretos de coordinación,
mecanismos entre departamentos con interés en materia turística. A modo de
cita, la Ley de Colombia establece en su artículo 30 (“Coordinación institu-
cional”) que el Plan Sectorial de Turismo que prepare el Ministerio de Desa-
rrollo Económico deberá coordinarse con el Ministerio de Medio Ambiente.

42


Por otro, dada la pluralidad de intereses existentes y de actores
que conforman el sector turístico, también debe informar las
relaciones entre sector público y sector privado. Esta relación
no puede basarse sólo en la participación –como inmediata-
mente se verá-, sino también en la colaboración y coordina-
ción de esfuerzos para lograr finalmente una actuación eficaz
en la prestación de servicios turísticos32.
Un segundo principio normativo que informa la estructura
y funcionamiento de esta Administración Turística es el de la
participación de los sectores y agentes turísticos en la formu-
lación de la política turística33. El turismo es un sector propi-
cio a la participación, a la colaboración entre el sector público
y el sector privado. La razón fundamental para la búsqueda
de fórmulas de colaboración y participación es la naturaleza
interdisciplinar de la actividad turística y la multiplicidad de

32
En esta línea, y entre otras, la Ley del Turismo de Paraguay proclama
“la obligación de la SENATUR de coordinar sus actividades con las autori-
dades nacionales, departamentales y municipales, con los centros creados por
esta Ley, y con las asociaciones de gremios ligadas a la actividad turística,
pudiendo suscribir convenios con los mismos para la ejecución de planes y
programas acordados” (artículo 14).
33
Sobre la importancia de la participación puede verse: F.J. BLANCO
HERRANZ, “Los principios generales del derecho del turismo”, en El
derecho del turismo en el Estado Autonómico. Una visión desde la Ley del
Turismo de la Comunidad Autónoma de Aragón, dirigido por José Tudela
Aranda, Zaragoza, 2006, págs. 109-141. Según este autor, hoy adquiere
una especial importancia la cooperación entre los sectores público y pri-
vado (“método abierto de cooperación”), la cooperación entre los distintos
operadores socioeconómicos y la creación de redes. Así, el rendimiento de
una política pública o de un sector determinado depende cada vez más de
la compleja interacción de personas y organizaciones, es decir, del modelo
organizativo interno y del tipo de red de relaciones con los actores exter-
nos, por lo que resulta factor clave el desarrollo de las capacidades orga-
nizativas y de gestión de estos procesos si se quiere conseguir una gestión
pública eficiente. La actividad en red representa un aspecto fundamental
del proceso de implementación de políticas públicas.

43


intereses en juego, algunos de ellos contrapuestos, lo que exige
un esfuerzo por el diálogo34.
Así, la mayoría de las leyes turísticas contienen, como obje-
tivo o principio, una declaración general en virtud de la cual
la Administración Turística colaborará con el sector privado
en la consecución de los fines turísticos, con referencia expresa
en algunos casos a la participación de ciertos sectores que por
sus características o significado así lo exija. Manifestación de
la importancia actual de este principio es la Ley General de
Turismo de Colombia, que recoge la concertación como prin-
cipio general que ha de regir la industria turística, “en virtud
de la cual las decisiones y actividades del sector se fundamen-
tarán en acuerdos para asumir responsabilidades, esfuerzos y
recursos entre los diferentes agentes comprometidos, tanto del
sector estatal como del sector privado nacional e internacional,
para el logro de los objetivos comunes que beneficien el turis-
mo” (artículo 2). En la misma línea, otras legislaciones recogen
declaraciones similares, asumiendo como objeto de la propia
regulación “propiciar los mecanismos para la participación del
sector privado y social en el cumplimiento de los objetivos de
esta ley” (artículo 2 de la Ley Federal de Turismo de México),
o el establecimiento de “mecanismos de participación y con-
certación de los sectores público y privado en la actividad”
(artículo 1 de la Ley Nacional de Turismo de Argentina).
Entre los principios no positivizados, pero que conforman
las características cuasi naturales de la Administración Turísti-
ca, cabe hacer especial mención a la flexibilidad en la gestión, y
por derivación, la utilización de fórmulas de gestión privadas.
En este sentido, la multiplicidad de objetivos a tener en cuenta
y la realidad cambiante en la que se mueve esta Administra-
ción Turística, obligan a diseñar estructuras más plurales y

34
J. TUDELA ARANDA, “La organización administrativa del turismo”,
en Lecciones de Derecho del Turismo, Valencia, 2000, págs. 75-76.

44


flexibles. Esta complejización acelerada ha influido en el des-
plazamiento de la gestión turística, desde mecanismos insertos
en la gestión ordinaria de la Administración hacia fórmulas
más flexibles ligadas normalmente, bajo distintos ropajes, a
un régimen jurídico de Derecho privado. En concreto, es en la
política de fomento y promoción donde con mayor intensidad
de observa la utilización de fórmulas instrumentales someti-
das a Derecho privado, mientras en la ordenación del sector se
mantiene el protagonismo de la Administración ordinaria35.
Hasta aquí aquellos principios universales que informan la
estructura y organización de la Administración Turística. Con-
viene tener en cuenta, no obstante, que la legislación turística
también contempla una serie de principios que han de entender-
se como valores inspiradores de su funcionamiento, criterios que
se convierten en auténticos objetivos y finalidades a alcanzar
en la actuación administrativa. Sin un afán de relacionar estos
principios de forma agotadora, sí que interesa citar, por ser co-
munes a la legislación turística desde la perspectiva del derecho
comparado, los principios de sostenibilidad, competitividad, ca-
lidad, protección del usuario, diversificación y desestacionaliza-
ción, apoyo al asociacionismo empresarial, y profesionalización
del sector resaltando la importancia de los estudios, investiga-
ciones y formación. En definitiva, estos principios son, como se
puede observar de forma sencilla, los criterios que informan el
actual modelo turístico a los que se ha de dirigir la Administra-
ción Turística para su pleno cumplimiento.

La organización administrativa del turismo.
CONSIDERACIONES PREVIAS
Partiendo de estos principios, hoy resulta una estructura or-
ganizativa compleja y cambiante. Siguiendo a J. TUDELA
35
M. CORCHERO PÉREZ, Derecho del Turismo. Conceptos fundamen-
tales, Madrid, 2008, págs. 223-224.

45


ARANDA, tres ideas decisivas permiten comprender la evo-
lución de la estructura administrativa del turismo en los úl-
timos años. Por un lado, se parte de la premisa de un sector
en cambio permanente y ligado a la evolución general de una
economía también cambiante. Por otro, y consecuencia de la
apreciación anterior, se constata la necesidad de que las es-
tructuras administrativas se adecuen permanentemente a esos
cambios, lo que debe entenderse incluso como una renun-
cia expresa a la estabilidad de esas estructuras. Finalmente,
la extraordinaria importancia del sector para la economía de
los territorios exige una realidad administrativa en constante
evolución y adaptación. Así, si el turismo cambia vertiginosa-
mente, la organización administrativa varía cada poco tiempo
buscando acomodarse a esa evolución y a la nueva realidad
generada.
Ahora bien, desde un análisis comparado, la organización de
la Administración Turística viene delimitada en gran medida
por dos factores: la estructura política territorial y los recursos
turísticos predominantes.
La estructura de la Administración Turística estatal varía
sustancialmente en función del sistema político territorial. Así,
la existencia de entidades territoriales inferiores al Estado con
competencias propias en materia de turismo, delimita y condi-
ciona en gran medida su estructura, reduciendo en ocasiones
sus dimensiones. Estas entidades autonómicas, provinciales o
federativas asumen importantes competencias en materia de
turismo, gozan de autonomía para la definición de una polí-
tica turística propia, desarrollando funciones de promoción,
fomento y ordenación en relación a los recursos turísticos exis-
tentes en su ámbito territorial. Esta asunción competencial
supone, por un lado, la configuración de potentes Adminis-
traciones Turísticas para la puesta en marcha de sus políticas,
y por otro, reducir la actuación y tamaño de la Administración
estatal como consecuencia de la pérdida de funciones.

46


Por otro lado, los rasgos turísticos propios de cada territorio
delimitan en cierto modo la estructura y organización de la
Administración Turística. En función de la riqueza turística
y de los recursos consolidados, esta Administración se dota
de una estructura informada en gran medida por esa reali-
dad. Así, aquellos países en los que la imagen turística se basa
fundamentalmente en el recurso de sol y playa gozan de una
estructura administrativa que basa gran parte de su organi-
zación y de sus medios en el fomento, la promoción, preser-
vación y ordenación de este recurso, o al menos, cuentan con
unidades administrativas potentes que de forma específica ac-
túan sobre ese recurso. Pero lo mismo se puede observar en
aquellos territorios en los que el recurso predominante es el pa-
trimonio histórico-cultural, el recurso de la nieve, Ahora bien,
sin perjuicio de esta influencia natural, hay que tener presente
que la exigencia actual de diversificación de los destinos obliga
a la Administración Turística a adecuar sus estructuras a otros
posibles recursos, o al menos a propiciarlos y potenciarlos.
Sobre la base de estas especificidades territoriales, una línea
común a cualquier Administración Turística es su inserción
dentro de un complejo sistema en el que concurren diferentes
sujetos, tanto públicos como privados. Por ello, el análisis de
la Administración Turística debe realizarse desde una visión
amplia, entendiendo que su actuación se desarrolla dentro de
lo que la legislación denomina “sector turístico”. En esta línea,
algunas leyes turísticas recogen expresamente la composición
o conformación de este sector turístico, siguiendo dos mode-
los de técnica normativa.
Un primer modelo normativo se limita a establecer la re-
lación de órganos, entidades y miembros que componen es-
te sector turístico, sin definir expresamente su naturaleza36.

36
Siguiendo este modelo, la Ley del Turismo de Paraguay señala que
“son integrantes del Sistema Turístico Nacional la SENATUR; el Consejo

47


Otras legislaciones turísticas, por su parte, distinguen entre
sector público (u oficial), sector mixto, sector privado, y el sub-
sector específico de la educación turística. Así, dentro del sec-
tor público se integra el Ministerio competente en materia de
turismo y órganos dependientes, las entidades territoriales, así
como las entidades públicas que tengan asignadas funciones
relacionadas con el turismo; un sector mixto integrado por
aquellos órganos o unidades administrativas en las que existe
una composición público-privada, como órganos consultivos,
de facilitación turística, ; y, finalmente, el sector privado, com-
puesto por el conjunto de prestadores de servicios turísticos y
asociaciones gremiales. Junto a estos tres grandes pilares, se

Asesor Nacional de Turismo; los organismos de la administración central,
las entidades descentralizadas y los gobiernos departamentales y municipales,
en sus funciones relacionadas con el turismo; los consejos departamentales y
municipales de desarrollo turístico reconocidos por la SENATUR; las per-
sonas físicas o jurídicas inscriptas en el Registro Nacional de Turismo; las
asociaciones gremiales turísticas; los centros de formación, capacitación y pro-
fesionalización turística; el turista; y el patrimonio turístico nacional”. En
la misma línea, la Ley Orgánica de Turismo de Venezuela entiende por
sistema turístico nacional “el conjunto de sectores, instituciones y personas,
quienes relacionados entre sí contribuyen al desarrollo sustentable y sosteni-
ble de la actividad turística, conformado por: 1. El Ejecutivo Nacional por
órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en turismo y los
órganos o entes de la Administración Pública Nacional, Estatal y Municipal,
que en virtud de sus atribuciones participen en el desarrollo turístico del país.
2. Los prestadores de servicios turísticos y sus asociaciones, las formas asociati-
vas de promoción y desarrollo turístico, y las que se crearen con igual, similar
o conexa finalidad, formalmente inscritos en el Registro Turístico Nacional
(RTN). 3. Los turistas o usuarios turísticos que utilicen el patrimonio turís-
tico o adquieran bienes y servicios suministrados por los prestadores de servi-
cios turísticos. 4. Las instituciones de educación en el área turística inscritas
en el ministerio competente, como soporte del desarrollo turístico sostenible y
sustentable. 5. Las comunidades organizadas, que por su patrimonio natural
y cultural, tienen significación turística, garantizando el derecho de prefe-
rencia a las comunidades autóctonas para el aprovechamiento turístico de los
recursos obtenidos en su hábitat y tierras colectivas” (artículo 6).

48


reconoce a las instituciones de educación turística como inte-
grantes del sector turístico, como elemento fundamental de la
política turística cuyo objeto es la formación de prestadores y
ciudadanía en general, potenciando la profesionalización del
sector y propiciando una auténtica cultura turística37.
Para actuar dentro de este “sector turístico”, la respuesta or-
ganizativa de la Administración Turística es diversa y plural,
utilizándose toda la panoplia de instrumentos y técnicas orga-
nizativas que el derecho público y privado ponen a disposición
de las Administraciones.

La Administración ordinaria
El ejercicio de las competencias nucleares en materia de turis-
mo se encomienda, como regla general, a los órganos propios
de la Administración ordinaria. Ahora bien, en este sentido
conviene resaltar que la Administración Turística estatal ca-
rece, con carácter general, de un referente orgánico y defini-
do, convirtiéndose en lo que parte de la doctrina ha dado en
llamar una Administración peregrina. Esta expresión viene a

37
Siguiendo esta línea, la Ley General de Turismo de Colombia señala
en su artículo 3 (“Conformación del sector turístico) que “en la actividad
turística participa un sector oficial, un sector mixto y un sector privado. El
sector oficial está integrado por el Ministerio de Desarrollo Económico, sus
entidades adscritas y vinculadas, las entidades territoriales y Prosocial, así
como las demás entidades públicas que tengan asignadas funciones relacio-
nadas con el turismo, con los turistas o con la infraestructura. El sector mixto
está integrado por el Consejo Superior de Turismo, el Consejo de Facilitación
Turística y el Comité de Capacitación Turística. El sector privado está inte-
grado por los prestadores de servicios turísticos, sus asociaciones gremiales y las
formas asociativas de promoción y desarrollo turístico existentes y las que se
creen para tal fin”. Finalmente, dentro de este sector turístico, añade que el
denominado “subsector de la educación turística formal, en sus modalidades
técnica, tecnológica, universitaria, de postgrado y de educación continuada,
es considerado como soporte del desarrollo turístico y de su competitividad y en
tal condición se propiciará su fortalecimiento y participación”.

49


describir una situación basada en constantes reajustes de ads-
cripciones de un Ministerio a otro en función de las distintas
prioridades políticas del momento.
Partiendo de esta premisa, y desde la perspectiva del derecho
comparado, la respuesta organizativa de la Administración
Turística ordinaria varía sustancialmente. Así, el ejercicio de
las competencias turísticas se atribuye siempre a un nivel de
rango ministerial. Sin embargo, en función de la importancia
económica del turismo en el conjunto de la realidad de los
diferentes Estados, o por mera decisión política discrecional,
la competencia reside en un Ministerio exclusivo e individua-
lizado –Ministerio de Turismo-, o lo que es más frecuente, en
Ministerios multidisciplinares en los que el turismo comparte
estructura administrativa con otros sectores, como economía,
comercio, transporte, cultura, industria, No obstante, la rele-
vancia de esta Administración ordinaria es variable, de modo
que en aras de una mayor flexibilidad y eficacia, en algunos
casos el peso de la actividad general recae en entidades instru-
mentales sometidas a derecho privado.
Dentro de esta variedad, conviene detenerse en el análisis
comparado del diseño organizativo. Así, el correcto entendi-
miento de la política turística que se implanta en cada Es-
tado exige analizar la estructura específica y detallada de su
Administración Turística, de modo que esta organización
permite su completa comprensión. En este sentido, una mi-
rada general a estas estructuras permite extraer una primera
conclusión: la concurrencia de temáticas turísticas comunes
en la Administración Turística. En concreto, de un análisis
exhaustivo de las estructuras administrativas que conforman
esta Administración se puede observar la existencia de unida-
des específicas dirigidas a gestionar los aspectos turísticos de
calidad, desarrollo-innovación, promoción, planeación, estu-
dio-investigación y sostenibilidad. Junto a este tronco común,
desde hace algún tiempo empiezan a configurarse unidades

50


encargadas de orientar la relación turismo/nuevas tecnologías,
tras el convencimiento de la importancia de éstas tanto para
los prestadores privados como para el propio funcionamiento
de la Administración Turística38.
Iniciando este análisis con el caso español, las competencias
turísticas en la Administración General del Estado residen en
el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, como depar-
tamento encargado de la propuesta y ejecución de la política
del Gobierno en materia de turismo. De acuerdo con el Real
Decreto 1182/2008, de 11 de julio, por el que se desarrolla la
estructura orgánica básica del Ministerio de Industria, Turis-
mo y Comercio, la Secretaría de Estado de Turismo, bajo la
superior dirección del Ministro, lleva a cabo cuantas actuacio-
nes sean precisas para la definición, desarrollo y ejecución de
la política turística, así como las relaciones turísticas institu-
cionales de la Administración General del Estado con organi-
zaciones internacionales, públicas o privadas, y la cooperación
turística internacional, en coordinación con el Ministerio de
Asuntos Exteriores y Cooperación, desarrollando así las acti-
vidades de promoción que en esta materia correspondan a la
Administración General del Estado. Sin embargo, la estruc-
tura orgánica de este Ministerio ha sido reformada reciente-
mente a través del Real Decreto 940/2010, de 23 de julio, de
modificación del RD 495/20010, afectando profundamente
al área competente en materia de turismo. En concreto, esta
reforma suprime la citada Secretaría de Estado de Turismo y
crea la nueva Secretaría General de Turismo y Comercio inte-
rior, lo que supone una “bajada” de rango del turismo. Si bien
esta modificación orgánica ha sido aprobada con el objetivo
de racionalizar el gasto público, motivación en principio com-
38
Respecto a la importancia de las nuevas tecnologías en la Administra-
ción Turística, puede verse: S. CASTEL GAYÁN, “Las nuevas tecnolo-
gías en la actividad de la administración turística”, en Revista Aragonesa
de Administración Pública, nº 32, págs. 465-519.

51


prensible en el contexto económico actual, conviene resaltar
que esta medida supone una marcha atrás en la consideración
y tratamiento del turismo en un país que ocupa el segundo
lugar en ingresos por turismo internacional y el tercero en lle-
gadas de turistas. Sin olvidar que puede afectar negativamente
al principio de transversalidad que informa al sector turístico,
en la medida en que la estrecha coordinación con otras áreas
de gobierno y con otros niveles administrativos territoriales
puede verse afectada al encontrarse el punto de decisión mi-
nisterial en un nivel inferior. Interesa resaltar, por tanto, cómo
el análisis de las funciones de la Administración activa permite
observar un importante cambio de orientación en la política
turística en España, de manera que las modificaciones realiza-
das en los últimos años en la Administración Turística estatal
suponen una cierta pérdida de peso formal de la Administra-
ción general a favor de la Administración institucional.
Del mismo modo, interesa detenerse en el análisis del sis-
tema organizativo propuesto por la reciente Ley chilena, que
introduce cambios relevantes. Así, mientras Ministerio de
Economía y Fomento robustece su nombre pasando a deno-
minarse Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, se crea
el Comité de Ministros del Turismo, que estará encargado,
entre otras tareas, de asesorar al Presidente de la República en
la definición de los lineamientos de la política gubernamental
para el desarrollo de la actividad turística39. Este Comité está
39
En concreto, la Ley chilena señala que “corresponde al Comité de
Ministros del Turismo: 1) proponer al Presidente de la República, por inter-
medio del Ministro Presidente del Comité, los lineamientos generales de la
Política Nacional de Turismo; 2) proponer al Presidente de la República los
lineamientos generales de la Política Nacional de Promoción del Turismo;
3) aprobar los planes y programas nacionales que deberán seguir los órganos
de la administración de Estado para el fomento y desarrollo del turismo; 4)
velar por el cumplimiento de las políticas señaladas en los números 1) y 2); 5)
Proponer al Ministerio de Hacienda el presupuesto anual de la Subsecretaría
de Turismo y del Servicio Nacional de Turismo; 6) Informar periódicamente

52


presidido por el Ministro de Economía, Fomento y Turismo, e
integrado además por los ministros de Obras Públicas, Vivien-
da y Urbanismo, Agricultura, Bienes Nacionales, Medio Am-
biente y Cultura. La nueva Ley crea además, como organismo
dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Turis-
mo, la Subsecretaría de Turismo, definida como “órgano de
colaboración inmediata del Ministro Presidente del Comité”
(artículo 11), y cuya labor fundamental es, junto a la coordi-
nación de los distintos servicios públicos del sector, asesorar al
Comité de Ministros, elaborando y proponiendo planes, pro-
gramas y proyectos para el fomento, promoción y desarrollo
del turismo. Finalmente, la Ley incluye además importantes
cambios en el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR),
que será reforzado desde el punto de vista de recursos y atri-
buciones, sobre todo en relación a la promoción de la oferta
turística de Chile fuera sus nuestras fronteras. En este sentido,
SERNATUR es un organismo público encargado de promo-
ver y difundir el desarrollo de la actividad turística de Chile,
cuya nueva planta y funciones derivadas de la nueva Ley debe
ser objeto de fijación por un decreto con fuerza de Ley.
Otro cambio sustancial ha tenido lugar recientemente en
la Administración turística de Argentina, como proceso sus-
tancialmente opuesto al observado en el caso español. Hasta

al Presidente de la República sobre el cumplimiento y aplicación de la legis-
lación vigente en materia turística, incorporando dicha información en su
página electrónica institucional; 7) Declarar las Zonas de Interés Turístico;
8) Determinar las áreas silvestres protegidas del Estado que, de acuerdo a su
potencial, serán priorizadas para ser sometidas al procedimiento de desarrollo
turístico; 9) Pronunciarse sobre los proyectos de ley y actos administrativos
que se propongan al Presidente de la Republica, relativos a materias que estén
dentro del ámbito de su competencia; 10) Recabar periódicamente la opinión
de los actores del sector sobre asuntos de su competencia; 11) Adoptar todos los
acuerdos que sean necesarios para su buen funcionamiento; 12) Cumplir las
demás funciones y tareas que ésta u otras leyes o el Presidente de la República
le encomienden concernientes al desarrollo del turismo” (artículo 8).

53


fechas recientes, ha sido el Ministerio de Industria y Turis-
mo el encargado de asumir las competencias turísticas, pero
a través del Decreto 919/2010, se efectúa su desdoblamiento
creando un específico Ministerio de Turismo. Esta reforma
ha venido motivada por “la trascendencia que el turismo re-
presenta como sector de desarrollo alternativo de la actividad
económica permitiendo la generación de empleo, de divisas y
la reconversión de las economías regionales, y contribuyendo
así al desarrollo de la economía nacional y de la población en
su conjunto, configurando un instrumento de bienestar indi-
vidual y colectivo, desempeñando así un rol fundamental para
la economía, la productividad y la cultura en su conjunto”
(Considerando del Decreto 919/2010). El nuevo Ministerio se
encuentra estructurado en una Secretaría de Turismo, divi-
dida en las Subsecretarías de Desarrollo Turístico, y de Pro-
moción Turística Nacional – además de la Subsecretaría de
Coordinación-, y a su vez en la Dirección Nacional de Gestión
de Calidad Turística, y las Direcciones de Prestaciones Turísti-
cas, y de Relaciones Internacionales e Institucionales40.

40
El artículo 3º del Decreto 919/2010 incorpora el artículo 20 quáter
en la Ley de Ministerios, que establece como competencia del Ministe-
rio de Turismo “asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete de
Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente al turismo, y en
particular: 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del
área de su competencia; 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área
de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el Poder
Ejecutivo Nacional; 3. Entender en todo lo relativo a la promoción y desa-
rrollo en el país de la actividad turística interna y del turismo internacional
receptivo, en todas sus formas e intervenir en materia de inversiones en dicha
actividad; 4. Entender en forma conjunta con la Secretaría de Transporte del
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Serviciosl Minis-
terio de Turismocaso es en la elaboración, ejecución y coordinación, de la
política nacional de navegación aerocomercial, exclusivamente relacionada
al área del Turismo; 5. Entender en el desarrollo de la oferta brindada por
el país a fin de adecuarla a la demanda del turismo internacional receptivo;
6. Entender en los aspectos funcionales de las oficinas de promoción, infor-

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