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Olaf Zimmermann: Zuwendungsrecht und Zuwendungspraxis am Beispiel der Bundeskulturförderung

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Olaf Zimmermann: Zuwendungsrecht und Zuwendungspraxis am Beispiel der Bundeskulturförderung

  1. 1. Kultur und Recht C 1.3 Praxis des KulturrechtsZuwendungsrecht und Zuwendungspraxisam Beispiel der Bundeskulturförderung Olaf ZimmermannSowohl in der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags „Zukunft des BürgerschaftlichenEngagements“ als auch der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags „Kultur in Deutsch-land“ wurde in Anhörungen, Stellungnahmen aus der Zivilgesellschaft und in Gutachten das Zu-wendungsrecht als besonderes Problem genannt. Es wurde moniert, dass das Zuwendungsrecht zuwenig flexibel ist und eine starre Bürokratie letztlich eine wirtschaftliche und sparsame Verwen-dung öffentlicher Mittel behindert. Auf der anderen Seite beklagen die Behörden, die Zuwendun-gen ausreichen, dass immer wieder dieselben Fehler bei Zuwendungsempfängern gemacht und dassdie Vorschriften nicht exakt eingehalten würden. Zugleich wird hervorgehoben, dass sich das Zu-wendungsrecht durch große Ermessensspielräume auszeichnet, die eine flexible Handhabung mög-lich machen. Ein- und derselbe Sachverhalt wird also von den jeweiligen Seiten geradezu gegen-sätzlich beurteilt. Grund genug, sich mit dem Thema zu befassen, dabei soll das Haushaltsrecht desBundes im Mittelpunkt stehen.Gliederung Seite1. Der Haushaltsausschuss – die entscheidende Hürde 22. Grundsätze des Zuwendungsrechts 42.1 Gesetzliche Grundlagen 42.2 Kulturelle Kinder- und Jugendbildung – ein Sonderfall 63. Der Weg der Zuwendung 64. Finanzierungsarten – ihre Vorzüge und Nachteile 85. Jährlichkeitsprinzip 106. Besserstellungsverbot 117. Flucht aus dem Haushaltsrecht 118. Politische Veränderungen tun Not 12 1
  2. 2. C 1.3 Kultur und RechtPraxis des Kulturrechts 1. Der Haushaltsausschuss – die entscheidende Hürde Das Haushaltsrecht der Länder ist analog gestaltet und auch in der Zuwendungspraxis bestehen viele Ähnlichkeiten.Rechtsgrundlage Die Grundsätze des Zuwendungsrechts sind in der Bundeshaushalts-Bundeshaushalts- ordnung niedergelegt. Hier wird generell beschrieben, wie der Bun-ordnung deshaushalt aufgestellt werden muss, wie die Rechnungslegung auszu- sehen hat, wie der Bundeshaushalt geprüft wird usw. Über den Bundeshaushalt bzw. analog hierzu die Landeshaushalte entscheiden die jeweiligen Parlamente. Die Fachressorts legen ihren Haushaltsplan, der alle Ausgaben und Einnahmen enthält, dem jewei- ligen Finanzminister vor, im Zusammenspiel zwischen Fachressort und Finanzressort wird schließlich der Einzelhaushalt ausgehandelt. Auch der Bereich der Zuwendungen wird im jeweiligen Haushalt des Fachressorts bereits festgelegt. Die Institutionellen Förderungen wer- den explizit ausgewiesen. Bei den Projektförderungen handelt es sich meist um entsprechende „Global-Titel“ aus denen verschiedene Förde- rungen geleistet werden können. Diese müssen zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung noch nicht unbedingt feststehen. Längerfristige Projektförderungen werden ähnlich der Institutionellen Förderung ausgewiesen. Hinzu kommt die Finanzierung der eigenen Einrichtun- gen, des Personals sowie der entstehenden Sachkosten.Kabinett legt Bundestag Der nach den Verhandlungen mit den Fachressorts erarbeitete Haus-Haushaltsentwurf vor haltsplan wird schließlich im Kabinett verabschiedet und dann dem Parlament zugeleitet. Nach der Einbringung des Bundeshaushalts in den Deutschen Bundestag, der so genannten ersten Lesung, findet die Beratung in den Ausschüssen statt. Hier ist der Haushaltsausschuss das entscheidende Beratungsgremium (auf kommunaler Ebene heißt das analoge Gremium meist „Finanz- ausschuss“). Traditionell sitzt dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags ein Mitglied der größten Oppositionspartei vor. Der Haus- haltsausschuss hat die Aufgabe, die Ausgabenpolitik der Regierung zu kontrollieren und gegebenenfalls entgegen den Regierungsplänen Haushaltsentscheidungen dem Parlament vorzuschlagen.2
  3. 3. Kultur und Recht C 1.3 Praxis des KulturrechtsUm im Haushaltsausschuss eine fachliche Nähe zu den Themen zugewährleisten, gibt es für jedes Fachressort Berichterstatter in denFraktionen, die mit den Details des jeweiligen Fachhaushalts bestensvertraut sind. So gibt es im Haushaltsausschuss des Deutschen Bun-destags die Berichterstatter für Kultur, Berichterstatter für Bildungusw. Die jeweiligen Ausschüsse, also der Ausschuss für Kultur undMedien des Deutschen Bundestags, der Ausschuss für Bildung, For-schung und Technologieabschätzung oder auch der Ausschuss fürFamilie, Senioren, Frauen und Jugend sind mitberatend.Der Haushaltsausschuss fertigt zum Ende seiner Beratung einen Be-richt an und spricht eine Beschlussempfehlung aus. Da sich die Mehr-heitsverhältnisse des Deutschen Bundestags im Haushaltsausschusswiderspiegeln, unterscheidet sich der Vorschlag des Haushaltsaus-schuss zwar nicht grundlegend von der Vorlage der Bundesregierung.Der Haushaltsausschuss versteht es aber durchaus, an den Stellschrau- Verabschiedung desben zu drehen und Haushaltstitel zu kürzen, zu erhöhen oder auch Haushalts durch dasganz neue einzustellen. Der Bericht und die Beschlussvorlage des ParlamentHaushaltsausschusses werden dann in der zweiten Lesung im Deut-schen Bundestag beraten und schließlich in zweiter und dritter Lesungverabschiedet.Der Haushaltsvollzug obliegt dann wiederum der Exekutive, also den Haushaltsvollzugjeweiligen Ministerien. Mit Blick auf Zuwendungen reichen einigeMinisterien Zuwendungen direkt aus, andere haben die administrativeAbwicklung an das Bundesverwaltungsamt abgegeben.Der Haushaltsausschuss entscheidet aber nicht nur über die Ausgaben. Haushalts- undEr nimmt zugleich den Bericht des Bundesrechnungshofs entgegen. ZuwendungskontrolleDer Bundesrechnungshof kontrolliert die ordnungsgemäße Ausrei-chung und Verwendung der öffentlichen Mittel. Mitglieder des Haus-haltsausschusses haben auch das Recht, denBundesrechnungshof direkt zu bitten, Zu-wendungsempfänger oder nachgeordnete Be-hörden zu prüfen. In dem Handbuch Kultur & Recht, Ausgabe 2005, finden Sie folgende Beiträge: „Grundla- gen des öffentlichen Haushaltsrechts“ (I 1.1, I 1.2), „Kulturfinanzierung durch Zuwendungen – Zuwendungsrecht am Beispiel einer Projekt- förderung“ (I 2.1) und „Strafbare Untreue im Kultur- und Theaterbetrieb – Insbesondere zur so genannten Haushaltsuntreue“ (I 1.3). 3
  4. 4. C 1.3 Kultur und RechtPraxis des Kulturrechts 2. Grundsätze des Zuwendungsrechts 2.1 Gesetzliche Grundlagen Maßgeblich für Zuwendungen sind die §§ 23 und 44 der Bundeshaus- haltsordnung (BHO). § 23 BHO besagt, dass Zuwendungen nur dann veranschlagt werden dürfen, „wenn der Bund an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendun- gen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann“. § 44 BHO verweist auf § 23 und stellt klar, dass Zuwendungen nur unter den Voraussetzungen des § 23 gewährt werden dürfen und eine zweckentsprechende Verwendung der Mittel gewährleistet sein muss.„Bundesinteresse“ Das erhebliche Bundesinteresse ist ein unbestimmter Rechtsbegriff,als allgemeine der Interpretationsspielräume zulässt. Diese InterpretationsspielräumeFördervoraussetzung bestehen nicht nur bei den Zuwendungsgebern – also den jeweiligen Bundesministerien – sondern auch zwischen Bund und Ländern und letztlich muss eine Zuwendungsentscheidung einer Prüfung des Bun- desrechnungshofs standhalten. Gerade letzterer stellt in den letzten Jahren, in denen gerade im Kultur- und Bildungsbereich vermehrt von den Ländern auf ihre Zuständigkeit gepocht wird, zunehmend das Bundesinteresse bei Förderungen in Frage. Im Zusammenhang mit der zuerst geplanten Fusion der Kulturstiftung der Länder und der Kulturstiftung des Bundes berieten Bund und Län- der auch über eine Systematisierung der Kulturförderung von Bund und Ländern. Grundlage waren die so genannten „Eckpunkte für die Systematisierung der Kulturförderung von Bund und Ländern und für die Zusammenführung der Kulturstiftung des Bundes und der Kultur- stiftung der Länder zu einer gemeinsamen Kulturstiftung“ (Eckpunk- tepapier) aus dem Jahr 2003. Im Eckpunktepapier werden die unterschiedlichen Auffassungen von Bund und Ländern hinsichtlich der Kulturförderung gegeneinander gestellt.Abgrenzung der Förde- So vertritt der Bund die Auffassung, dass er im Kulturbereich einerungskompetenzen von ungeschriebene Kompetenz kraft Natur der Sache hat. Er bezieht sichBund und Ländern dabei u. a. auf das so genannte Flurbereinigungsabkommen aus dem Jahr 1971. Daraus wird eine umfassende eigene Zuständigkeit für kulturelle Aufgaben von nationaler oder internationaler, überregiona- ler oder landesübergreifender Bedeutung sowie in Bezug auf die gene- relle nationale Repräsentation auch im Inland abgeleitet. Der Bund geht davon aus, dass er sich bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben mit den Ländern nicht abstimmen muss.4

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