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Klein: Grundlagen des öffentlichen Haushaltsrechts. Wissenswertes für Kulturschaffende im Umgang mit dem öffentlichen Haushalt

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Klein: Grundlagen des öffentlichen Haushaltsrechts. Wissenswertes für Kulturschaffende im Umgang mit dem öffentlichen Haushalt

  1. 1. I Kulturfinanzierung - Öffentliches Haushalts- und ZuwendungsrechtI1 Grundlagen des öffentlichen HaushaltrechtesGrundlagen des öffentlichenHaushaltsrechtsWissenswertes für Kulturschaffende im Umgang mit dem öffentlichenHaushaltProf. Dr. Armin KleinEhemaliger Kulturreferent der Stadt Marburg; Professor für Kulturmanagementund Kulturwissenschaft an der Pädagogischen Hochschule LudwigsburgInhalt Seite1. Allgemeine rechtliche Rahmenbedingungen 21.1 Staatliches kulturpolitisches Handeln als Aufgabenerfüllung 21.2 Verfassungsrechtliche Grundlagen 71.3 Eine Bundeshaushaltsordnung (BHO), 16 Landeshaushaltsordnungen (LHO), 13 Gemeindehaushaltsverordnungen (GemHVO) 81.4 Ausführungsbestimmungen 122. Bedeutung und Aufgabe des öffentlichen Haushalts 142.1 Funktionen des Haushalts 142.2 Der öffentliche Haushalt als Gesetz bzw. Satzung 182.3 Der Haushaltskreislauf 203. Haushaltsgrundsätze 243.1 Haushaltsgrundsätze mit Verfassungsrang 243.2 Haushaltsgrundsätze ohne Verfassungsrang 29 I 1.1 S. 1Es ist das oberste Ziel der Haushaltsführung, den Bürgerinnen und Bürgern jeder-zeit Transparenz und Kontrolle über die öffentlichen Einnahmen und Ausgabenzu ermöglichen. Aus diesem Grundgedanken leiten sich alle Haushaltsgrundsätzeab und hierdurch sind auch die Systematik und Gliederung des Haushaltsplansgeprägt. Kultur & Recht GW 1998
  2. 2. I Kulturfinanzierung - Öffentliches Haushalts- und Zuwendungsrecht I1 Grundlagen des öffentlichen Haushaltrechtes 1. Allgemeine rechtliche Rahmenbedingungen 1.1 Staatliches kulturpolitisches Handeln als Aufgabenerfüllung Damit der Staat seine kulturpolitischen Aufgaben und Zielsetzungen (z. B. als Träger von kulturellen Einrichtungen wie Theatern, Museen, Musikschulen, Volkshochschulen, als Veranstalter z. B. von Konzertreihen, Theatergastspielen, Ausstellungen, Festspielen, Festivals oder als Förderer freier Träger bzw. Einzel- künstler, z. B. durch Zuwendungen an Kunstvereine, Trachtengruppen, Heimat- vereine, Stipendien usw.) entsprechend erfüllen kann, muß er in aller Regel Aus- gaben tätigen (Mitte der neunziger Jahre geschah dies in einer Größenordnung von insgesamt immerhin rund 16 Mrd. DM). Im föderativen System der Bundes- republik Deutschland vollzieht sich die kulturpolitische Aufgabenerfüllung des Staates durch den Bund1, die einzelnen Bundesländer2 sowie vor allem durch die Städte und Gemeinden.3 Merkmale einer öffentlichen Aufgabe sind: - Das Bestehen eines öffentlichen Bedürfnisses, dessen Befriedigung durch Leistungen der öffentlichen Verwaltung erwartet wird; - die Legitimation dieses Bedürfnisses als politische Aufgabe durch Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder sonst relevante politische Willensäußerung der Vertretung (Parlament oder Gemeindevertretung); - Verfügbarkeit der erforderlichen Mittel.4 Damit ein zunächst von Privatpersonen formuliertes Bedürfnis - z. B. das Be- dürfnis, daß jedermann in Deutschland regelmäßig in erreichbarer Nähe ein er- schwingliches Theaterangebot erhält - tatsächlich zu einem öffentlichen BedürfnisI wird, bedarf es eines gewissen Transformationsprozesses (siehe Abb. 1, S. 3), der1.1 in der politischen Willensbildung moderner Gesellschaften zunächst vor allem durch die sog. öffentliche Meinung, durch die Parteien und die Verbände geleistetS. 2 wird (vgl. z. B. die Kampagne „Theater muß sein“, die der Deutsche Bühnenver- ein seit Jahren durchführt). Damit dieses - zunächst nur behauptete - öffentliche Bedürfnis allerdings tatsächlich zu einer allgemein anerkannten öffentlichen Aufgabe wird, ist allerdings noch ein entsprechender Legitimationsprozeß not- wendig: diese „Aufgabe“ des Staates muß ganz formal entweder durch ein förm- liches Gesetz (z. B. durch ein entsprechendes „Weiterbildungsgesetz“), durch eine Satzung oder eine Rechtsverordnung bzw. durch einen entsprechenden parla- mentarischen Beschluß legitimiert werden. Kultur & Recht GW 1998
  3. 3. I Kulturfinanzierung - Öffentliches Haushalts- und ZuwendungsrechtI1 Grundlagen des öffentlichen Haushaltrechtes I 1.1 S. 3Abb. 1: Zusammenhang private - öffentliche Haushalte Kultur & Recht GW 1998
  4. 4. I Kulturfinanzierung - Öffentliches Haushalts- und Zuwendungsrecht I1 Grundlagen des öffentlichen Haushaltrechtes Unter dem Gesichtspunkt der Finanzierung, d. h. dem o. a. Kriterium der „Ver- fügbarkeit der erforderlichen Mittel“, hat der Verfassungsgeber im Grundgesetz in Art. 104 a Abs. 1 GG den Allgemeinen Kostentragungsgrundsatz formuliert: „Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt.“ Hinsichtlich der finanziellen Absicherung der den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie, d. h. der eigen- verantwortlichen Regelung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch die Gemeinden selbst, heißt es in Art. 28 Abs. 2 GG: „Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverant- wortung.“ Um der ihnen übertragenen Verantwortung tatsächlich gerecht werden zu können, d. h. Aufgaben zu erfüllen und damit verbundene Ausgaben zu täti- gen, benötigen die einzelnen hiermit beauftragten öffentlich-rechtlichen Körper- schaften entsprechende Finanzmittel, also Einnahmen. Diese Einnahmen resultie- ren in erster Linie aus öffentlich-rechtlichen Einnahmen, d. h. aus von privaten Haushalten bzw. Unternehmungen aufzubringenden Abgaben (also vor allem Steuern, Beiträge, Gebühren) bzw. aus privatrechtlichen Einnahmen (wie Ver- kaufserlöse, Mieten und Pachte, Krediten, Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätig- keit, Konzessionsabgaben usw.). Die Privatwirtschaft (und die in ihrem Bereich angewandte kaufmännische Buchführung) setzt bei der Erfüllung bestimmter Aufgaben und Ziele - zumin- dest vom Prinzip her - stets den notwendigen Aufwand in Relation zu dem zu erwartenden Ertrag und saldiert diese entsprechend in der sog. Erfolgsrechnung (Nettoprinzip). Übersteigt bei der Erfüllung bestimmter Aufgaben der hierzu notwendige Aufwand den Ertrag, so wird sich privatwirtschaftliches Handeln in aller Regel anderen Aufgaben zuwenden (sofern es nicht gelingt, durch mehr Wirtschaftlichkeit, d. h. Effizienzsteigerung, das Verhältnis umzukehren). Das wirtschaftliche Denken der öffentlichen Hand geht dagegen immer von dem Grundgedanken der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, d. h. solchen Aufgaben, die ausschließlich der Staat erfüllen kann (z. B. Gewährleistung der inneren Ordnung, Landesverteidigung nach außen usw.), aus, denen entsprechendeI Ausgaben zugeordnet werden, für die dann in einem nächsten Schritt die not-1.1 wendigen Einnahmen erzielt werden müssen. Deshalb orientiert sich ihreS. 4 Rechnungsführung auch stets am sog. Bruttoprinzip (siehe Kap. 3.2, S. 36), d. h. im Vordergrund aller Haushaltsplanungen stehen zunächst immer die zu erwartenden, notwendigerweise zu erfüllenden Aufgaben mit den damit verbundenen Ausgaben. Zum Problem wird dieses Modell wirtschaftlichen Denkens und Handelns dann, wenn es von der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben in breitem Umfang auf allgemeine Dienstleistungen, die im Prinzip auch von Privaten erfüllt werden Kultur & Recht GW 1998

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