Jean-Luc Bœuf: La réforme des collectivités locales Sciences-Po, 18 novembre 2015

1. 1
La réforme des collectivités
locales
Jean-Luc Bœuf
Sciences-Po, 18 novembre 2015

2. 2
Propos introductif
 Un constat
 Deux définitions
 Trois dates

3. 3
Un constat
C’est celui du « millefeuille » administratif qui se
caractérise par :
 L’émiettement (nombre et taille des collectivités);
 L’empilement (de niveaux) ;
 La complexité (enchevêtrement des
compétences et financements croisés).
Ce millefeuille, particulièrement indigeste, serait :
 Illisible (pour le citoyen)
 Inefficace (pour l’administré et l’usager)
 Coûteux (pour le contribuable)

4. 4
Deux définitions
 Collectivité territoriale
« Des portions du territoire national, dotées de la personnalité morale,
ayant une vocation d’intérêt général pour les affaires intéressant leur
population et des intérêts propres, dont un conseil élu au suffrage
universel assure librement la gestion dans le cadre déterminé par la
loi »
 Décentralisation
C’est le processus de transfert de compétences de l’État aux
collectivités locales, qui s’administrent de manière indépendante de lui.
C’est la répartition de compétences entre les différents échelons du
paysage institutionnel. Cf. l’article 1er de la Constitution :
« La République est indivisible […] son organisation est décentralisée. »

5. 5
Trois révolutions territoriales
 1790 : le découpage du territoire
 1884 : « le conseil municipal règle, par ses délibérations, les
affaires de la commune »
 1982 : la décentralisation
 Le mode de fonctionnement des collectivités locales est
enserré dans ces trois dates.

6. 6
Concrètement
 Il s’agira en fait de répondre à 5
questions :
 D’où ?
 Quoi ?
 Comment ?
 Pourquoi ?
 Combien ?

7. 7
Première question : d’où ?
D’où vient ce monde local ?

8. 8
Les (presque) 37000 communes
 Issues des 44 000 « paroisses » de
l’Ancien Régime
 dont 32 000 (86%) < 2 000 habitants
 plus de 20 000 communes < 500 habitants
 en moyenne 1 750 habitants et 15 km²

9. 9
 1789 : une volonté de
découpage parfaitement
géométrique…

10. 10

11. 11
 Les provinces, le découpage de Vidal de la Blache, les régions
Clémentel, les années 30 et le régime de Vichy
 De Gaulle, discours de Lyon, 24 mars 1968 : Vers davantage de
décentralisation : « L’effort multiséculaire de centralisation, qui
lui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité
malgré les divergences des provinces qui lui étaient
successivement rattachées, ne s’impose plus ».
 Une conception visionnaire du rôle de la Région : « Au
contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent
comme les ressorts de [la] puissance économique de demain ».

12. 12
L’intercommunalité (au 01 11 2015)
 Plus de 2 600 EPCI :
 11 métropoles (+2 en
2016)
 9 communautés urbaines
 222 communautés
d’agglomération et
(encore) 4 SAN
 2 400 communautés de
communes (ça va bouger
!)

13. 13
L’aspect humain
 Plus de 520 000 élus (1 pour 121 hab.) dont :

519 417 conseillers municipaux (98,9%)

4 037 conseillers « généraux » … bientôt
départementaux (0,8%)
 Réforme en 2015

1 880 conseillers régionaux (0,4%)
 Réforme territoriale en cours en 2015
 Plus de 1 900 000 agents

le tiers des agents publics

près de 60 000 employeurs

Plus de la moitié des collectivités emploient moins de 5
agents !

14. 14
Deuxième question : quoi ?
La répartition actuelle des compétences
et des missions entre les différents
types de collectivités est en train de
changer en profondeur

15. 15
 Les compétences « phare » de chaque niveau de
collectivité
 Les caractéristiques essentielles du millefeuille
territorial
 Les compétences facultatives, l’enchevêtrement et la
contractualisation

16. 16
Qu’est ce qu’une compétence ?
Une « compétence » peut correspondre à plusieurs
types d’interventions :
 L’organisation et l’encadrement

d’une activité : autorisation, tarification

d’un secteur d’activité : marchand, non marchant, mixte
 La planification d’interventions et d’aménagements sur un
territoire : schémas, plans…
 L’apport d’un financement, la distribution de subventions :
par ex. à une association
 La délivrance d’une prestation ou l’attribution d’une
allocation, qui peut présenter un caractère social, tel que le
RSA
 La responsabilité et/ou la prestation d’un service public

17. 17
La clause générale de compétence a
été limitée
 Définition
 Les affaires de la collectivité sont réglées par les délibérations en
assemblée locale, avant exécution par le Maire/Président.
 Textes
 « Les communes s’administrent librement par des conseils élus. »
(art. L1111-1 CGCT)

« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités
s’administrent librement par des conseils élus et disposent
d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.
» (art. 72 al. 3 Constitution)
 Bénéficiaires : commune mais pas les intercommunalités et plus
les départements et régions
 Les EPCI sont régis par le « principe de spécialité ».
 Ils ne peuvent exercer que les compétences prévues dans leurs
statuts, listées de façon limitative et exclusive

18. 18
Les compétences partagées par tous
 Domaines
 Sport

Clubs et équipes locales

Stades, piscines…
 Culture

Bibliothèques, musées,
théâtres, salles…

Spectacles, festivals…

Art contemporain
 Loisirs

activités extra-scolaires, bases
de loisirs

« Paris plages », banquets des
seniors…
 Coopération internationale

Jumelages

Coopération transfrontalière

Coopération décentralisée
 Modalités
 Intervention directe

Obligatoire

Facultative

Expérimentale (par ex. en
matière de vaccination et de
prévention du sida, des IST, de
la tuberculose…)
 Interventions dans des
politiques relevant de l’État, en
appui ou en complément

Emploi (insertion, maisons de
l’emploi…)

Logement (hébergement
d’urgence, logement social…)

Jeunesse
 Soutien au tissu associatif dans
tous les domaines

19. 19

20. 20
Comment coopèrent les
collectivités ?
 Les « co-financements »
 Au départ, on fait la distinction
entre :

1 « maître d’ouvrage »

1 ou plusieurs « co-
financeurs »
 Pendant, on assiste à des
« tours de table » parfois
pléthoriques associant :

Commune + EPCI + Pays

+ Département + Région,

+ État + Union européenne
 A l’arrivée, un « effet de levier »
parfois puissant

Jusqu’à 4€ collectés pour 1€
investi !

Cela vaut pour un projet à la
fois (centre aquatique, Ligne à
Grande Vitesse…)
 La « contractualisation »
 Au départ, les parties décident
de s’impliquer dans la durée :

sur un même territoire

dans des projets nécessitant
de lourds investissements
 Pendant, on élabore un
document programme :

un « diagnostic partagé »

un plan de financement
pluriannuel

des critères de sélection des
projets
Ce document est signé
solennellement puis appliqué...
 A l’arrivée, ce contrat n’engage
que ceux qui l’appliquent !

Cf. les Contrats de Projet État-
Région (CPER) et les routes

21. 21
Troisième question :
comment ?
 Le(s) mode(s) de fonctionnement
concret(s) des collectivités

22. 22
 Maire, président, conseiller, adjoint, « VP »,
« DGS », et moi, et moi…
 Assemblée, conseil, bureau, commission
 Carré, triangle et ligne droite : la géométrie
au service des (en)jeux de pouvoir(s)

23. 23
A qui s’adresser ?

Comment évolue la prise de décision ?

Les organes de la prise de décision politique et
administrative

l’articulation entre la sphère politique et la
sphère administrative (Un « je t’aime, moi non
plus » ?)

24. 24
Politique et administratif
Comment s’organise la répartition des fonctions politiques
et administratives au sein de chaque collectivité locale ?

Instances politiques (« organes »)

Maire / Municipalité / Maire-adjoint / adjoint au Maire /
Président / Vice-président / conseiller / Bureau…

Bases de l’organisation administrative

Kit de survie parmi les sigles les plus usuels (DGS / VP / CG /
CR…)

25. 25
 Le chef de l’exécutif dirige
l’administration
 Il délègue en partie son autorité
administrative

Il nomme un dirigeant à la tête des Services.

C’est la pointe d’une organisation
« hiérarchique » pyramidale.
 Il délègue aussi sa « signature » à des
élus et des cadres administratifs.

De manière temporaire

Pour fluidifier les décisions individuelles ou
courantes (finances, RH…)

26. 26
Quatrième question :
pourquoi ces réformes (quasi)
permanentes ?
 Décentralisation, libre-administration et
subsidiarité : les regards croisés
 Du droit aux pratiques : le code des
marchés publics
 Les réformes en cours

27. 27
Décentralisation, libre administration
et subsidiarité
 La « libre administration »
 Un héritage reconnu et réaffirmé en droit

C’est le fait pour une collectivité de s’administrer librement
dans le respect de la loi grâce à un conseil élu et à la
personnalité juridique.

C’est un principe constitutionnel, une « liberté
fondamentale » reconnue par le Conseil d’État, qui s’appuie
sur la Charte européenne des libertés locales (Conseil de
l’Europe, 1985).
 Une revendication permanente des élus locaux

La tension est forte entre unité (républicaine) et diversité
(territoriale).

C’est une libertés « surveille », assortie d’un contrôle des
actes administratifs

28. 28
 « Subsidiarité » et « blocs de compétences »
 Un dessein optimiste des fondateurs (années 1980)

Il s’agissait initialement de laisser les collectivités libres de
décider pour l’ensemble des compétences susceptibles d’être
le mieux mises en œuvre à leur échelon.

Des « blocs de compétences » (cohérents) devaient se
dessiner progressivement en laissant jouer cette subsidiarité,
grâce à la « clause de compétence générale ».
 Un échec patent (depuis les années 2000)

Le constant d’un enchevêtrement de compétences fait
consensus. Cf. ci-après

Il y a eu saturation, par l’ensemble des acteurs, de tous les
champs d’intervention.

29. 29
Les réformes territoriales en cours
 La loi MAPTAM et la loi NOTRe …
 La réforme de l’ensemble des finances locales :

Les suites de la suppression de la TP et l’actualisation
des bases d’imposition,

Le gel puis la baisse des dotations et les relations
financières entre l’État et les collectivités,

la péréquation entre collectivités
 La réforme territoriale, c’est aussi :

La métropole du « Grand Paris »

le statut de l’élu local,

les suites des élections locales et les élections à venir

30. 30

31. 31
Cinquième question : combien ?
 Le (général) hiver budgétaire et le
printemps (des projets territoriaux)
 Marge et manœuvre sont dans un
bateau
 Le coût de la réforme régionale
 Le coût des normes
 Les coût des transferts cachés

32. 32
Les dépenses
 Fonctionnement = 66%

Transferts versés, dépenses d’intervention
(26,5%)

Personnel (22,5%)

Achats et charges externes (13%)

Intérêts de la dette (2%)
 Investissement = 34%

Equipement et subventions d’équipement
(27%)

Besoin de financement (7%)

33. 33
Marge et manœuvre …
 Une latitude limitée en matière de dépenses (ou « rigidité »)
 Des frais de personnel importants et dynamiques
 L’inertie des dépenses de fonctionnement plus globalement
 Par ex. les subventions aux associations sont habituellement reconduites d’année en année,
avec une forte sensibilité « politique » de secteurs comme le sport (clubs amateurs, clubs
professionnels…).
 Le versement de prestations aux montants croissants et/ou tributaires de la
conjoncture

Par ex. les départements disposent d’une plus faible marge de manœuvre que les autres
niveaux de collectivités en raison des dépenses d’intervention sociale

Idem pour les grandes communes par rapport aux petites.
 Les engagements de long terme

Par ex. au profit de partenaires institutionnels (ex. subventions aux communes)

Dans le cadre de la Programmation Pluriannuelle des Investissement ou PPI (ex. collèges,
lycées) ou du financement de grands investissements (LGV…)

Dans le cadre de la « contractualisation » (Contrats de Projet État-Région…)
 L’existence de contingents, dépenses qu’imposent les lois aux collectivités

Par ex. la gestion des pompiers des Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS)
pour les départements.

34. 34
 Une latitude limitée en recettes
 Un « levier fiscal » qui se réduit

Encadrement de la possibilité d’actionner le levier des impôts locaux

Liaison entre les taux impôts des entreprises / impôts ménages
 Une dépendance vis-à-vis des concours de l’État, sans visibilité
sur le long terme

Une substitution au contribuable local au travers des dégrèvements,
ainsi que des exonérations (avant réforme de la Taxe Professionnelle)

Des dotations ou enveloppes distribuées annuellement
 Dotation majeure, la Dotation Globale de Fonctionnement ou DGF
 Des dotations d’équipement

Une péréquation nationale des ressources fiscales
 Des remises gracieuses de fiscalité locale attribuées aux
ménages…