1. PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE
CHILE FACULTAD DE ARQUITECTURA Y
BELLAS ARTES INSTITUTO DE ESTUDIOS
URBANOS
PLAN DE ACCION RELATIVO A POBLACION
CALIDAD DE VIDA Y MEDIO AMBIENTE
(CASO EL SALVADOR)
Por
HUGO ARMANDO MORAN COLATO
Tesis Presentada al Instituto de
Estudios Urbanos de la Pontificia
Universidad Católica de Chile
para optar al grado académico de
Magister Planificación del
Desarrollo Urbano y Regional
Profesor Guía:
Sergio Galilea Ocán
Comisión informante Consultores
Agosto 1993
SantiagodeChile

2. INDICE
RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCION
CAPITULO I: LA PROBLEMATICA DEL POBLAMIENTO, LA
CALIDAD DE VIDA y EL MEDIO AMBIENTE EN EL
SALVADOR: UN ESQUEMA SINTETICO
a) Población
b) Riesgos naturales
e) Deterioro ambiental
d) Abastecimiento de agua y saneamiento básico
CAPITULO II: ANALISIS PARA LA DEFINICION DE POLITICAS
RELATIVAS A LA DISTRIBUCION DE POBLACION
CALIDAD DE VIDA Y MEDIO AMBIENTE.
2.1. Análisis pormenorizado de las Políticas.
2.1.1. Objetivos fundamentales y horizonte temporal de la
política
2.1.2. Población referente Beneficiada por la política
2.1.3. Fuentes principales de financiamiento
2.1.4. La modalidad institucional
2.1.5. La concertación entre agentes privados, sociales y
públicos
2.1.6. Las formas participativas de los Beneficiarios de las
políticas
2.2. Las Políticas de Poblamiento Asentamientos Humanos y
Calidad Ambiental

3. 2.3. Las Políticas relativas al Poblamiento
2.3.1. De control de Natalidad
2.3.2. De incremento de la Esperanza de vida
2.3.3. De Incentivo al poblamiento en áreas (o polos)
2.3.4. De incentive al poblamiento de áreas de frontera
2.3.5. De direccionamiento y atención a poblaciones
desplazadas y/o refugiadas por las condiciones bélicas,
políticas y económicas en El Salvador.
2.4. Las políticas relativas a los asentamientos humanos
2.5. Programas y políticas Sociales Específicas
2.5.1. La Secretaría Nacional de Reconstrucción
2.5.2. El Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
(ISDEM)
2.5.3 El Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SlNASIP).
2.5.4. El ordenamiento Territorial (MIPLAN)
2.5.5. El fondo de Inversión Social (FIS)
2.5.6. El Comité dé Seguimiento de Programas y Proyectos
sociales en MIPLAN
2.5.7. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y
Social (FUSADES)
2.5.8. Acciones sociales innovativas (MIPLAN)
2.5.9. El Programa de Educación con Participación de la
Comunidad, EDUCO (Ministerio de Educación)
2.5.10. Los Sistemas Locales de Salud, SILOS (Ministerio de
Salud)

4. 2.5.11. Las experiencias relativas al ámbito de la vivienda y el
hábitat popular, (VMVDU)
2.6. De control y regulación a la expansión metropolitana
2.6.1. De fomento a la creación de polos de desarrollo en
territorio de especial interés socio-económico
2.6.2. De reagrupación del asentamiento rural disperso en lugares
urbano-rurales intermedios
2.6.3. De instalación de asentamientos humanes en áreas
fronterizas
2.6.4. De descentralización gubernamental
2.7. Las Políticas Relativas a la Calidad Ambiental
2.7.1 De protección y manejo de los ecosistemas naturales
2.7.2. De mejora de la calidad de vida de sectores
poblacionales marginalizados
2.7.3. De enfrentamientos a los problemas metropolitanos más
críticos
CAPITULO III: EL PLAN DE ACCION LINEAMIENTOS
ESTRATEGICOS
3.1. Las demandas urgentes de la población y el medio
natural
3.2. Las acciones a promover deben inscribirse en una
concentración y una planificación socio-gubernamental
eficaz.
3.3. El reasentamiento de la población: Reagrupación rural,
control metropolitano y fortalecimiento de ciudades
intermedias

5. 3.4. La acción ligada poblamiento-asentamientos humanos
calidad ambiental
3.5. Programas y proyectos que maximicen el acopio de recursos
y que sean eficazmente movilizadores
CAPITULO IV PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACCION
4.1. Proyecto Integral de Alimentación Saneamiento y
Capacitación para Sectores Marginalizados en
Localidades Rurales.
4.2. Proyecto de 'Emergencia Crítica para la Resolución de los
Problemas más Severos de la Población Desplazada y/o
Refugiada en El Salvador
4.3. Proyecto de Activación Productiva y Capacitación
Laboral en Áreas Rurales con Potencial Efectivo de
Desarrollo
4.4. Proyecto "Programa de Mejora sistemática de los
Servicios públicos esenciales en ciudades medias
4.5. Programa de Prevención y Reacción Frente a
Emergencias Naturales Mediante el Despliego de Acciones
institucionales y Organizativo-Social Concertadas
4.6. Programas de Autoayuda Poblacional con asistencia Técnico
Financiera Local para acciones de Vivienda Progresiva y
Hábitat Urbano Esencial en Áreas Metropolitanas
4.7. Programa Sistemático de Mejora de los Caminos y Redes
de Comunicación Interiores en Territorios Rurales con
Particular Potencial efe Desarrollo y en donde existe
Interés Especial por Retener Población.

6. 4.8. Proyecto silvícola y Productivo de Gestión Sustentable
Ecológicamente en Territorio Especialmente dotado
mediante una Programación acabada de Manejo y
Producción del Recurso
4.9. Programa de modernización y automatización de la
Institución Municipal en Ciudades Medias mediante una
Creciente Profesionalización, una eficaz dotación de recursos
y una estructura Social participativa eficaz
4.10. Proyectos de Fomento a la actividad Turística con fuerte
preservación Ecológica a través de la Implantación de
Nuevas Inversiones. Ampliación Infraestructural y una
efectiva Participación de empresas familiares.
CAPITULO V ILUSTRACIONES
5.1. Mapa geográfico de la República de El Salvador
5.1.1. Mapa geográfico de ubicación de departamentos
5.1.2. Mapa ubicando la distribución población urbana (1992)
5.1.3. Mapa geográfico Municipales
APENDICE ESTADISTICO
5.2. Población Total 1950 – 1990
5.2.1. Población relativa 1980 – 1990
5.2.2. Población Desplazada 1984 – 1990
5.2.3. Entrada y Salida de la Población 1975 – 1991
5.3. Infraestructura Región Central 1980 - 1989

7. 5.3.1. Infraestructura Región Paracentral 1980 - 1989
5.3.2. Infraestructura Región Occidental 1980 - 1989
5.3.3. Infraestructura Región Oriental 1980 - 1989
5.4. Sinopsis Estadística Económico 1980 - 1989
5.4.1. Sinopsis Estadística Económica 1980 - 1989
5.4.2. PIB Por Sectores 1980 - 1989
S.4.3. PIB Importaciones e Inversión 1979 - 1989
5.4.4. Ingresos y Gastos Gobierno Central 1980 - 1989
5.4.5. Balanza de Pagos 1979 - 1989
5.4.6. Desempleo y Salario Real 1979 - 1989
5.4.7. Oferta Monetaria 1ndice de Precios y Salario Real 1980 -
1989
5.4.8. Exportaciones 1979 - 1989
5.4.9. Deuda Externa Total 1979 - 1989
BIBLIOGRAFIA

8. RESUMEN EJECUTIVO
En El Salvador ocurren un conjunto de condiciones adicionales a la condición de
estable subdesarrollo fuertemente dependiente que ha marcado la historia
Regional de las últimas décadas. Evidentemente que es necesario considerar la
particularidad del país, dando cuenta de sus especificidades históricas,
demográficas, económico-productivas socio-políticas y culturales. No
obstante, la cantidad de dimensiones comunes de análisis se justifica
fundadamente, tanto por las características de 1os estilos de desarrollo que han
prevalecido y prevalecen, como de muchos procesos de significación, entre los
que destaca el patrón de poblamiento y de asentamiento, la calidad de vida
de la población y los múltiples e Importantes vínculos con los ecosistemas
naturales. Esta tesis trata precisamente de proponer un Plan de Acción en una
etapa de reconstrucción nacional relativo a la distribución, de la población la
calidad de vida y el medio ambiente. Se trata de ilustrar, especialmente a nivel
de alternativas, el debate sobre opciones de políticas de poblamiento
y asentamiento humano. Para el es necesario partir de una cierta descripción
fundamental del "Estado de Situación" en El Salvador que esté fundada. En
determinadas perspectivas de acción estratégica posible.
I

9. Paralelamente es imprescindible dar cuenta de las políticas y experiencias
posibles de ser efectivizadas en el nivel local (Y en especial relativo a las
condiciones de hábitat), reconocido este "escenario" privilegiado como ámbito
principal del cambio hacia calidades de vida superiores de la población y con el
lugar más concreto de la acción más innovativa que genere efectivas nuevas
conductas de poblamiento en la población, de mejoría de su calidad de vida y de
tratamiento adecuado con el medio ambiente. Existe en El Salvador la
presencia cada voz más significativa de áreas metropolitanas, al observarse en
El Salvador un fenómeno de sostenida (y hasta explosiva) urbanización
Metropolización.
La naturaleza de éstas dinámicas y complejas realidades y las modalidades y
alternativas de planificación que surgen se analizan en el presente documento. La
elaboración del presente texto ha tenido presente la colección diversa,
compleja y relativamente "Extensa" de políticas efectivizadas en las últimas
décadas en El Salvador, se trata, en consecuencia, de contrastar no sólo los
enfoques teóricos (y las distintas aproximaciones metodológicas) con los
problemas que El Salvador enfrenta en la actual fase histórica de su
desarrollo, sino de hacer un análisis vis a vis entre los problemas del
asentamiento humano, la calidad de vida y el medio ambiente y las políticas
que en El Salvador han puesto en práctica para enfrentar la situación referida.
II

10. Con ese objeto se ha confeccionado análisis, en el que se desglosan el tipo de
políticas más habituales sobre poblamiento, asentamientos humanos y calidad
ambiental, y se busca una lectura pormenorizada sobre los objetivos de las
políticas, la población beneficiaría, el origen de los recursos, las estructuras
institucional, el acuerdo y convocatoria social que cada política expresa y el
grado de participación de los beneficiarios en la gestión de las políticas,
La revisión de las políticas efectuadas es también un “Recurso metodológico”
para establecer las características centrales de la propuesta del Plan de
Acción. Este deberá fundamentalmente:
a) El Plan dc Acción habrá de acoger las demandas urgentes por
programas y/o proyectos de emergencia, especialmente relativos a las
poblaciones desplazadas y refugiadas en El Salvador, a los contingentes muy
significativos de población que padece condiciones de extrema pobreza (tamo
en el medio rural romo urbano) y a las actividades, ligadas estrictamente a las
esencialidades: alimentación, requerimientos sanitarios básicos y otros servicios
Imprescindibles.
b) Las propuestas de acción deben Inscribirse en la idea de una
concertación socio-gubernamental eficaz, connotando los programas y/o
proyectos como acciones que movilizan recursos gubernamentales. No-Guberna-
III

11. .
-
• 4, ,.
mentales y sociales, y, donde las actividades, responsabilidades y propuestas se
llevan a cabo tanto desde el Gobierno como desde la Comunidad organizada.
c) Las propuestas buscan reasentar la población de acuerdo a patrones que
impliquen un eficaz desarrollo productivo fundado en el Uso ajustado de los
recursos naturales y que eviten los excesivos costos de urbanización y de
provisión de servicios básicos que genera la exagerada dispersión rural y el
explosivo crecimiento metropolitana que se observa en El Salvador.
d) El Plan de Acción establece una simultaneidad de programas y/ó proyectos
en los ámbitos del Poblamiento, los asentamientos humanos y la calidad
ambiental, superando con ello las tradicionales compartimentaciones
institucionales y el sentido de la "acción aislada', priorizando de este modo las
acciones de carácter integral. Ello implica ajustes institucionales y un fuerte
privilegio en la faena de definir proyectos que asuman la naturaleza integral de
problema y soluciones.
IV

12. e) Los programas y proyectos inducidos por el Plan de Acción.establecen una
estrategia consciente de 'maximización de recursos para su viabilidad, es decir
deben expresar un incremento de las formas, montos y mecanismos de la
cooperación internacional junto con una priorización consciente de los recursos
públicos y privados internos mediante las correspondientes reasignaciones.
Dentro de estos lineamientos proposicionales se efectúa un esfuerzo adicional de
pormenorización de programas y proyectos específicos, el que se expresa a
nivel de los objetivos Centrales, beneficiarios principales, fuentes de recursos
posibles y los respectivos aspectos institucionales social-participativos. En la
realidad nacional, regional y local en el país será posible ir estableciendo los
márgenes de factibilidad de esas acciones sugeridas en el listado.
V

13. INTRODUCCIÓN
La sociedad salvadoreña se ha visto afectada durante la década de los 80 por
una fuerte crisis económica, social y política caracterizada por grandes
desequilibrios macroeconómicos, conflicto armado (cuyas bajas ascienden a
más de 80,000 personas), bajo crecimiento económico; limitada actividad
productiva, deterioro a los servicios básicos de la comunidad y como
consecuencia, desmejoramiento de la calidad de vida de la población.
Entre los factores que explican las crisis económica se encuentran:
principalmente el conflicto armado (1979-1992) que genero incalculable
pérdida tanto física como humana, el manejo inadecuado del marco
macroeconómico, el papel activo del estado en la economía, el contexto
internacional desfavorable y el terremoto del año 1986.
A partir del año 1989 se inicia un proceso de estabilización para reactivar y
recuperar la economía salvadoreña.
En cuanto al nivel de vida e ingreso real el índice de precios al consumidor entre
los años 1980-1989 aumentó casi cuatro veces, creció la emigración de la
población calificada tanto interna como externa; teniéndose cifras oficiales que
en la década de los 80 incorporaron al trabajo activo un millón de salvadoreños
en los Estados Unidos.
VI

14. La caída en el ingreso per capita reflejan la crisis económica, calidad de vida de
El Salvador y el elevado costo de la guerra con cifras de 5,000 millones de
dólares en gastos militares y por otro lado el sabotaje permanente (del Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional FMLN) en la infraestructura
energética, sistemas de comunicación y transporte, comercio etc. Se
comprende la disminución de la disponibilidad de recursos para atender
eficientemente y oportunamente las necesidades básicas de la población.
En general, la situación social de la población salvadoreña, la calidad de vida y el
medio ambiente refleja la aguda imagen de los tiempos difíciles puesto que una
tercera parte de la población está en extrema pobreza y con grave deterioro de su
calidad de vida.
La actual fase de desarrollo del país denota importantes indicadores de
estabilidad, expresando en las cifras macroeconómicas generales. Sin embargo es
el acuerdo de pacificación el hecho que establece el hito de mayor relevancia
para el análisis de la factibilidad del proceso con la firma del gobierno y
del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, se concretó el
referido convenio que entre otras materias relevantes, establece un cronograma
de desmovilización militar y el reasentamiento de población desplazada por el
VII

15. en determinadas localidades del país. Lo que esto conlleva de estabilidad (con
los márgenes de incertidumbre propios de una situación Post-Bélica) es
absolutamente fundamental para El Salvador. Las expectativas de crecimiento
económico, La expansión de programas sociales destinados a los sectores
sociales más carenciados y las posibilidades para una participación activa y
eficaz de la población organizada y los acuerdos con el empresariado privado en
su compromiso con el desarrollo constituyen las expresiones más evidentes de
esta fase para el país.
VIII

16. 1
CAPITULO
I
LA PROBLEMÁTICA DEL POBLAMIENTO, LA CALIDAD DE VIDA Y
EL MEDIO AMBIENTE EN EL SALVADOR:UN ESQUEMA SINTETICO
Para 1980, CEPAL informaba que en El Salvador existía un 68.1% de pobreza,
siendo el área rural mucho más afectada. En la zona urbana, el porcentaje de
hogares en extrema pobreza incrementó de 29.2% a 30.7% (1990) Y el porcentaje
de pobreza relativo pasó de 31.0% a 32.2%, haciendo un total de hogares pobres de
62.7% (1990). Estos hogares ven afectado el consumo de alimentos por su baja
capacidad de compra y, por consiguiente, su acceso a los alimentos energéticos y
nutrientes que requieren para satisfacer sus necesidades biológicas. Esto
contribuye a la subalimentación crónica familiar determinante de la desnutrición.
Desde el punto de vista de su costo, la Canasta Básica de Alimentos (C.B.A.)
incrementó de 94.1% entre 1985 y 1990, lo que permite apreciar el efecto de la
inflación en el precio y en el acceso de los alimentos de C.B.A.
En comparación con los salarios mínimos familiares, el peso de la C.B.A. expresado
en porcentaje respecto al salario, indica que representa más del 80.0% variando del
85.5% en 1985a 86.5% en 1989 en la zona urbana.

17. 2
Es decir, que la casi totalidad del salario mínimo es dedicado a la
alimentación, por 1o que las familias no pueden satisfacer otras necesidades
básicas.
Cabe notar que, entre 1988 y 1989, hubo una variación positiva del valor del
salario mínimo en el sector urbano (19.9% y 8.9%), pero fuertemente
atenuada por el aumento del costo de la C.B.A. Al contrario, en el área rural, el
valor del salario mínimo registro una variación negativa respectivamente menos
1.5% y menos 0.7% para 1988 y 1989. Lo más preocupante, fueron las
condiciones de acceso a la C.B.A. que se agudizaron en el área rural.
Lo anterior pone de manifiesto que el acceso a los alimentos de la Canasta
básica para una familia de referencia, se ha ido deteriorando constantemente
durante la década de los ochenta.
Calidad de Vida.
a. Población
De acuerdo al último Censo de Población y Vivienda efectuado en 1971, El
Salvador tenía 3.6 millones de habitantes. Considerando la tendencia de las
variables demográficas, se estimó para 1980 y 1990 una población de 4.5 y 5.2
millones de habitantes, respectivamente. De mantenerse esta tendencia, la

18. 3
población de El Salvador habrá alcanzado en el año 2000, los 6.7 millones de
personas, pasando de una densidad demográfica promedio de 170 personas
por kilómetro cuadrado en 1970, a 214. 248 y 319 para los años 1980, 1990 y
2000 respectivamente. Según un reporte de evaluación del Banco Mundial, el
fenómeno de la guerra causó hasta la fecha un fallecimiento de 80 mil
personas, la migración de 750 mil a 1,000.000; otros países, más de 500 mil que
fueron desarraigados de sus lugares de origen y se encuentran en calidad de
refugiados dentro de El Salvador.
b. Riesgos Naturales
Además de las consecuencias de la crisis económica, social y política de la
última década, El Salvador está expuesto a una serie de desastres naturales.
Ubicado en el cinturón sísmico circumpacífico, El Salvador se encuentra en una
zona en la cual se repiten con cierta periocidad fuertes sismos que en octubre
de 1986 dejaron un saldo de 1,500 muertes; 20,000 lesionados y 250,000
personas sin techo.
Los temporales azotan todo el territorio con frecuencia, hasta varias veces por
años, dejando destrucción de casas (3,288 casas en 1988; 42,267 personas
damnificadas en 1988) e inundaciones (380 km2 en 1988).

19. 4
También hubo temporales fuertes en 1989. Sin embargo, El Salvador ha
tenido sequías que afectaron fuertemente la zona oriental del país en 1986, y
todo el país en 1987 y 1991, produciendo pérdidas de suelos, de cosechas y
alterando el sistema de producción agrícola.
c. Deterioro Ambiental
Situado en el cinturón subtropical, el suelo sufre de un intenso proceso de erosión
hídrica cuyas causas principales son las lluvias y el deterioro de los bosques
naturales. El país, expuesto a fuertes vientos, generalmente entre noviembre
y febrero sufre de una fuerte erosión eolítica. La aplicación continua y en
cantidades apreciables de fertilizantes y plaguicidas provocan también un
cambio en la composición del suelo, por la degradación química. El relieve, con
una topografía de pendiente facilita la escorrentía; que causa una degradación
física del suelo. Se estima que el 80.0% del territorio nacional presenta
graves muestras de erosión, baja fertilidad, alta conformación de agroquímicos
y pérdida de cobertura vegetal. Esta degradación del suelo no queda sin afectar
los recursos hídricos. Los mantos acuíferos de San Salvador se están agotando.

20. 5
Para satisfacer la demanda de agua que crece continuamente, se utilizará
pronto el agua del Río Lempa, a pesar del alto costo de suministro.
En la zona norte del país el 95.0% de las tierras tienen pendiente superior al
30.0%. Esto convierte a las laderas en zonas frágiles donde la pérdida del
recurso suelo es acelerado.
Esto significa que la capacidad productiva de miles de manzanas está en
peligro. Por ejemplo, solo en la Cuenca del Río Lempa, que representa el
49.0% del territorio nacional, anualmente se pierden por lo menos 71, 750,000
toneladas métricas de suelo.
d. Abastecimiento de agua y Saneamiento básico
El abastecimiento del agua varía según el área de .residencia. En el área
metropolitana casi la totalidad de la población (96.3%) tiene acceso a una
fuente extradomicilaria de agua potable. Pero en la zona urbana no
metropolitana y en la zona rural, el porcentaje de fuente de abastecimiento de
agua sube a 13.3% y 71.6%, respectivamente.

21. 6
La zona rural tiene una pobre infraestructura en cuanto a disposición de
excretas. Casi el 40% de las familias defecan a la intemperie, aumentando los
riesgos de infecciones.
Entre las características sociales de la familia se destacan aquellos aspectos
demográficos, económicos, culturales y sociales, que constituyen la realidad en
que ésta se desenvuelve.
En El Salvador predominan las familias en el área rural, debido al papel que el
sector agrícola tiene en el país, el cual demanda mayor cantidad de mano de
obra. Sin embargo, en las tres últimas décadas se ha observado una
tendencia al crecimiento de las familias urbanas, influenciadas por la
emigración del campo hacia las ciudades, en cuyo proceso han incidido
factores económicos, políticos y culturales: y en la última década de la guerra y
la crisis que enfrentó el país. El desempleo en el sector agropecuario pasó del
23% en 1985 al 25% en 1989; así también el agotamiento de la frontera
agrícola y la limitación de tierra han sido causales de la emigración de la familia
rural.

22. 7
El subdesarrollo salvadoreño tiene expresiones evidentes en la forma que
adopta la distribución de la población, en los precarios niveles de calidad de vida
en que se encuentran las mayorías sociales y en el deterioro progresivo y
sistemático del medio ambiente natural. Esta expresión de desarrollo
insuficiente y fuerte precariedad en posibilidades económico-sociales, es
además condicionante y factor del propio subdesarrollo, en la medida que
expresa una creciente subvaluación de los recursos humanos y naturales como
factor productivo y "estructura" espacialmente los circuitos de pobreza
creciente y sostenida.
La situación sucintamente descrita ha tenido en la última década algunas
agravantes adicionales de importancia, entre las que parecen especialmente
destacables las siguientes consideraciones principales:
a) La crisis que ha azotado a toda América Latina y sus principales
manifestaciones: creciente y costoso endeudamiento y. difíciles condiciones de
renegociación; dificultades severas para el comercio internacional; incremento
significativo de la brecha tecnológica en detrimento adicional a el Salvador;
adicionales problemas a la operación y gestión del Mercado Común
Centroamericano que se suman a la problemática tradicional; disminución
importante de los bienes disponibles por habitante a lo largo de esta década y otro
conjunto de indicadores que muestran que la crisis ha dejado de tener

23. 8
una expresión "puntual" para estabilizarse como "condición crítica" en esta ya
sostenida fase histórica del subdesarrollo nacional.
b) La situación de guerra que afectó a EI Salvador en la década de los 80 ha
generado un conjunto de condiciones que agudizan durante la situación crítica
nacional antes señalada: desviación de secciones muy significativas de la
inversión y el gasto interno a los presupuestos armados; privilegio de la ayuda
externa en el mismo sentido; dificultades graves ( y en ocasiones gravísimas) en
la frontera del país; pérdidas importantes de las capacidades
infraestructurales económicas del país para afrontar desafíos económicos
mayores (infraestructura vial, energética; de soporte rural principalmente);
pérdidas importantes de la capacidad profesional empresarial por migración al
exterior de cuadros técnicos de alta calificación y una situación general de
inestabilidad permanente que dificulta severamente el financiamiento de
acciones sostenidas por desarrollo.
c) La población ha mostrado en la última década una movilidad interna y
externa bastante mayor a 1a habitual, como resultado de la combinación de
efectos de la crisis económico-social como de la situación bélica: importantes
contingentes de la población migrante hacia el exterior (Principalmente USA, en
donde importantes ciudades ya cuentan con grandes contingentes de
población salvadoreña); muy significativos grupos de población, principalmente

24. 9
rural, que se encuentran desplazados al interior del país, y que se han
concentrado en ciudades de mayor importancia y/o han reforzado las
dinámicas de metropolización; grupos importantes de refugiados de ubicación
predominantemente fronteriza y se encuentran en dramáticas condiciones y
una serie de otros indicadores poblacionales complejos, como las
modificaciones importantes en la distribución por edades de la población, la
incorporación aún mayor de mujeres y menores a la población
económicamente activa, etc.
d) Se observa una importante modificación en el sistema nacional y regional de
asentamientos humanos, los que ajustan en su jerarquía, sus relaciones, su nivel
de especialización, las áreas de influencia territorial que ejercen y que
expresan, acorde con la movilidad de la población, situaciones de alta
inestabilidad en su desarrollo relevativo. Una desagregación de problemas
establece, entre otros, los siguientes: significativos coeficientes de
metropolización económico-social; crecimientos explosivos (algunos cargados de
incertidumbre) de algunos asentamientos intermedios y hasta pequeños,
marcados fuertemente en la actual fase de crisis, conflictos bélicos y
dificultades generales, en donde, se aprecian condiciones similares, a las
metropolitanas de marginalización, segregación y una fuerte disfuncionalidad

25. 10
en su operación urbana; complejas y difíciles vínculos urbano-rurales,
expresada en inadecuados sistemas de comunicación, transporte y
comercialización y finalmente, las precariedades propias del hábitat en los
asentamientos humanos rurales, marcados por un patrón de muy alta
dispersión y enfrentados a una situación de déficits generalizados en los
servicios esenciales.
Desde inicios de la década do los 80 se profundizan las crisis sociales y
políticas en la Región, y en especial en El Salvador derivando hacia
migraciones masivas, que difieren cuantitativamente de las migraciones
tradicionales. Individuos, familias, comunidades enteras, e incluso pobladores de
zonas geográficas afectadas por la guerra y la violencia buscan seguridad fuera de
su lugar de origen o de residencia, predominando la población rural, más
relegada de los beneficios de la civilización.
El tema en cuestión es difícil de cuantificar rigurosamente, no sólo por el hecho
de que los datos contienen un significado político ambivalente según las fuentes.

26. 11
Algunas variables son difíciles de medir, por carencia de datos específicos, y se han
realizado aproximaciones, en algunos casos bastante complicadas en los cálculos.
Para El Salvador el fenómeno es de tal magnitud que afecta profundamente a la
composición demográfica, económica y social.
La población directamente afectada se elevada por lo menos 1,655,572 personas
para un total nacional apenas superior a los 5 millones de habitantes, es decir cerca
de 33% del total, pero el 80% de los afectados es de origen rural, y constituye el
62.8% de la PEA total, en una situación laboral en que la tasa nacional de
desempleo es del 33.7% y la de subempleo de un 47.8% adicional. Todo esto
añadido al impacto destructivo de la guerra, y a otros factores conexos, ha hecho
declinar la participación del sector agropecuario en la economía Salvadoreña del
24.4% en 1981 al 18.3% en 1990, y el PIB per capita de US$ 488 en 1979 se ha
reducido a US$ 332 en 1989 por su parte, la desintegración de las familias,
derivada do las migraciones, ha llevado a que la mujer sea el jefe del hogar en un
53.1% al menos en las que tienen familiares en USA, y posiblemente aún más para
los desplazados y refugiados.

27. 12
La última cifra oficial para la población desplazada interna en El Salvador es de
396,833 personas, que corresponderían a unas 56.690 familias si la tasa de 7
personas por familia se mantiene. Su origen es rural en el 87.3% y están asentados
en áreas urbanas y suburbanas el 62.6%.
Dada la composición etaria, e1 57.6% sería PEA, pero apenas e1 26.4% está ocupada
siendo así que antes del problema sólo el 5.5% estaba desempleado, De los ocupados
el 58% está en el sector agropecuario, el 18.8% en el manufacturero, el 6.3% en el
de la construcción, y el 5.4% en el comercio de los que están en el Área
Metropolitana es mínima, así como sus ingresos 44.2% tiene entre US$ O y 60 per
capita al año, y el 55.8% entre 60.1 y 80, por lo que las remesas que reciben de
familiares en USA representan el 71% de los ingresos para los que gozan de ese
complemento; el hecho de que el 58% no sepa leer ni escribir limita sus
posibilidades de trabajo. La estimación de los acervos perdidos por la población
desplazada anda en torno a los US$ 42,003,245, y la producción esperada para esa
masa de población seria de US$ 131,748,556 si tuviera ocupación esperada para esa
masa de población sería de US$ 131,748,556 si tuviera ocupación y producción
correspondiente a sus capacidades laborales

28. 13
calculado sobre el PIB per capita y la población afectada, pero en base a la PEA
ocupada su aporte productivo es nada más de US% 18, 668,259. Como no
pueden ocupar su fuerza de trabajo ni disponen de los medíos perdidos en el
lugar de origen, dependen en gran proporción de las ayudas y asistencia tanto
gubernamental corno de agencias nacionales e internacionales para subsistir.
Los salvadoreños refugiados en los Estados Unidos se estiman en un millón,
predominantemente jóvenes, más urbanizados que el promedio con niveles
educativos muy superiores a la medida nacional, de modo que el 95%
constituyen PEA, relativamente calificada, de los que más del 30% está
desempleada en USA, y los que están ocupados desempeñan trabajos de
inferior calidad y retribución a la que les correspondería por su capacitación. A
pesar de ello, envían un promedio más de US$ 110 mensuales lo que supone
un cúmulo de remesas anuales cercana a los US$ 1,400 millones, que representan
acerca del 60% de los Ingresos familiares promedio para los beneficiarios
que lo destinan principalmente para el consumo y mejora de las condiciones
de vida, y apenas para la inversión en capital productivo; por otro lado, la
familia se ha visto profundamente afectada en su integración tomando la je-

29. 14
fatura del hogar la mujer muchas veces no la madre de las criaturas o algún
familiar sustituto. La demanda de servicios de esta población en USA no es
satisfecha por el estado, siendo ilegales en su mayoría y carecimiento de
reconocimiento de sus derechos a los servicios públicos, por lo que algunas
instituciones asistenciales, religiosas o laicas, ayudan a paliar las necesidades
más perentorias.
El aislamiento y las presiones externas a que están sometidos, por un lado los
vuelve dependientes de la asistencia de diferentes agencias, con una ayuda
superior al millón de US$ al año.
Sólo restaría apuntar brevemente la situación para los salvadoreños refugiados
en los Estados Unidos, frente a los que hay una actitud gubernamental de
rechazo expresada en las nuevas leyes y comportamientos migratorios por
considerarlos "refugiados económicos", o de xenofobia y sobreexplotación de su
mano de obra ilegal en algunos empleadores, hasta la solaridad más
generosa de organizaciones y grupos de personas desde el movimiento
"Santuario", pasando por la enmienda DeConcini "refugiados políticos" que
huyen de una situación de guerra de violación de los derechos humanos
(Montes,l987).

30. 15
Caso de desplazados en la Frontera: En los campamentos de Colón Moncagua
y San Antonio hay cerca de l0, 000 Salvadoreños refugiados que huyeron de la
violencia y de la guerra en la zona nororiental en la década de los 80.
Históricamente han existido estrechas relaciones entre las poblaciones de
ambos lados de la frontera. Antes de la guerra entre ambos países julio 1969 la
economía de la región fronteriza hondureña estaba muy vinculada con El
Salvador; con intenso mercado e incluso con la circulación de moneda
salvadoreña de curso legal: las mejores comunicaciones y la cercanía a
poblaciones más desarrolladas en el lado salvadoreño hacían que gran parte de
la población hondureña buscara soluciones a su salud, comunicaciones,
comercio y otros bienes y servicios, en territorio salvadoreño; por último los
vínculos familiares y los enlaces matrimoniales entre las poblaciones de ambas
nacionalidades estaban bastante generalizados. Esto facilitó el que al penetrar en
Honduras la población salvadoreña refugiada fuera aceptada.
e) los ecosistemas naturales se encuentran, en general, en condiciones de
fuerte sostenido deterioro, por las modalidades de operación productiva que
predominan en la explotación de recursos fundamentales no renovables y el
débil manejo de los recursos renovables, por las adicionales de fuertes des-

31. 16
plazamientos de población y las condiciones de enfrentamiento armado en
algunas zonas del país como por la insuficiencia de políticas gubernamentales al
respecto. Entre otros aspectos adicionales debernos consignar: las
debilidades energéticas que han adquirido un carácter más severo en la última
década y que establecen una fuerte dependencia; la explotación inadecuada de
varios ecosistemas naturales, lo que está provocando un deterioro
progresivo de la riqueza silvícola en algunas zonas; la degradación de las
tierras en extensiones agrícolas donde predominan las economías campesinas de
subsistencia o economías degradantes con alta tecnología incorporada; la mayor
fragilidad de muchos de los ecosistemas naturales en El Salvador, lo que se
aprecia en nitidez frente a catástrofes naturales (sequías. inundaciones,
terremotos, huracanes, e incendios).
f) Se observa una importante compartimentación en la definición de políticas
(fundamentalmente públicas) en materia de Poblamiento, Asentamientos
Humanos y Medio Ambiente, tanto por su enmarcamiento institucional rígido
como por la débil presencia de propuestas integrales. Aunque el historial de
políticas al respecto es amplio y basta se podría afirmar que se han
"implantado experiencia" (como el caso de los Programas de Desarrollo Rural
Integral - Programa de Reconstrucción - PIS - EDUCO - SILO ) con gran

32. 17
Notoriedad y la consiguiente expectativa. Los resultados de fuerte precariedad.
Entre muchos otros aspectos convendría sumariamente dar cuenta de
problemas como los siguientes: políticas definidas muy extremadamente a la
realidad del país (por las fuentes de financiamiento, por las concepciones
metodológicas y teóricas en que se inscriben y porque suelen constituir
enmarcamientos tecnológicamente cerrados.); políticas asumidas en la práctica
como secundarias o "auxiliares" por parte del Gobierno, denotando así el
carácter relativamente "menor" que adquieren las propuestas de desarrollo
territorial y ambiental en el país; políticas "aisladas" que afectan de modo
integral y relacionado a la población. Los asentamientos y el medio natural, y
que al ser aplicadas de un modo marcadamente sectorial implican un
importante derroche de recursos eficazmente movilizadores.
g) Las políticas y acciones establecidas por el Gobierno han convocado
insuficientemente a los actores empresariales y sociales reales, con lo que han
limitado severamente su factibilidad. Han poseído estas propuestas un perfil
marcadamente técnico y están muy definidas "desde el Gobierno", incluidas
propuestas de descentralización y programas que directamente afectan la
calidad de vida de la población. La limitación participativa concertadora de
las políticas sobre población. Asentamientos Humanos y Medio Ambiente
conspira fuertemente para su éxito. Entre otros factores debernos destacar

33. 18
adicionalmente que en la práctica se actúa con temor a la participación
organizada de la población, amparándose en explicaciones como su "escaso
nivel de preparación" y la necesidad de capacitar como requisito previo a
cualquier experiencia participativa; se connota a estas políticas de un lenguaje
explicativo y progresivo con fuerte carga "tecnicista", reforzando el trabajo en
"Expertos se anticipan juegos de intereses muy conflictivos entre los agentes
empresariales y sociales lo que aparentemente ha "inhibido" a la instancia
gubernamental para el diseño de eficaces espacios de encuentro; existe,
finalmente, una tendencia importante a connotar ideológica o políticamente
estas temáticas en lugar de expresarlas en función de los problemas concretos, lo
que dificulta adicionalmente una concertación eficaz entre los actores ya
señalados.
h) La problemática dela Población, los Asentamientos Humanos y la calidad
Ambiental se desenvuelve en un complejo y diverso ·ámbito cultural-valórico, lo
que restringe adicionalmente los márgenes dc acción para la definición de
política posible, La presencia de valores culturales que expresan un fuerte
arraigo tradicional (especialmente en el medio rural) agregadas a la presencia
significativa de etnias indígenas en EI Salvador que pugnan legítimamente por 1a
preservación de sus derechos y de sus propias normas de convivencia social,
obligan a que la política sobre poblamiento y relación con el medio natural sean

34. 19
adecuadamente las connotaciones culturales anotadas, a objeto de ajustarse
buenamente en sus objetivos, estándares y mecanismos participativos. Son
especialmente relevantes cuestiones como las siguientes definiciones y
acuerdos a los que han llegado el respectivo Gobierno Salvadoreño con
respecto a sus derechos y deberes; los desplazamientos masivos de población
rural (generalmente de fuerte arraigo cultural) en territorios bélicamente
activos; la difícil y compleja adaptación de las familias migrantes rurales en los
centros urbanos; el diseño y gestión de soluciones en programas de mejoras en
la calidad de vida que se establece estandarizado y generalizado, sin eficaz
reconocimiento de especificidades culturales como las señaladas y la
resistencia que adoptan los diseñadores de políticas de poblamiento,
asentamientos humanos y calidad ambiental a tratar éstos “condicionantes
claves" aun después de experiencias que son aleccionadoras al respecto.
i) Finalmente debemos reconocer la insuficiencia de recursos profesionales
(equipos interdisciplinarios preferentemente) para la definición, ejecución y
valoración crítica de resultados de las políticas efectivizadas en materias de
población asentamientos y medio natural. Este se ha constituido en un factor
crítico, en la medida que se reconoce una fuerte dependencia del país por la
asesoría y consultoría externa, con lo que en la práctica se está produciendo

35. 20
una falta de reconocimiento propio de la respectiva problemática nacional y se
disminuyen los grados de libertad con que el país opta por determinados
perfiles de políticas.
Convendría poner especial atención a cuestiones como las siguientes:
necesidad de estructurar estables y capacitados equipos interdisciplinarios en el
medio institucional público, mediante mecanismos de eficaz incentivo,
capacitación y apoyo interinstitucional; requerimientos de flexibilización de la
institucionalidad pública para la constitución de equipos profesionales ad-hoc
que sean capaces de enfrentar estas problemáticas integralmente; la
adecuación de la formación en las carreras universitarias en el país
(programas, currículum, etc.) para enfrentar más ajustadamente la preparación
de los recursos nacionales calificados; debate a fondo de las formas que
adopta la cooperación y asistencia técnica internacional, buscando favorecer el
coeficiente de contraparte nacional en la realización de estudios y
sobretodo de alternativas políticas y necesidad de propuestas sobre formas y
mecanismos más eficaces en la operación de las contrapartes nacionales para
estudios o propuestas de alta especialización que requieren inevitablemente de
asistencia profesional internacional.

36. 21
CAPITULO II.
ANALISIS PARA LA DEFTNICION DE POLITICAS RELATIVAS A
LA D1STRIBUCION DE LA POBLACION, LA CALIDAD DE VIDA
V MEDIO AMBIENTE
.
Enfrentados a la tarea de efectuar una lectura suficientemente acuciosa de las
variadas y complejas políticas referidas a la población, calidad de vida y medio
ambiente, se ha establecido un Análisis como instrumento que permita la
función requerida y que al mismo tiempo se constituya en una herramienta
adicionalmente eficaz para la definición y estructuración de política inmediata
y futura.
Este Análisis incorpora tres niveles objetos de política: el Poblamiento, los
Asentamientos Humanos y la Calidad Ambiental. Se reconoce con ello una
cierta compartimentación Institucional y problemática, lo que descansa en la
especificidad existente entre los ámbitos referidos. Ello queda más claro al
efectuar el desglose de políticas específicas en cada uno de los ítems
señalados, Corno es evidente el efectuar estas precisiones, los márgenes de
interrelación y vínculos entre las categorías de políticas señaladas son bastante
altos. Con las limitaciones del caso precederemos a dar cuenta de las

37. 22
consideraciones y criterios que han dado lugar a este instrumento metodológico
que, en su aspiración principal, Intenta-dar cuenta del sentido principal (global y
desagregado) de una estrategia de distribución de población, de elevación de la
calidad de vida de 1Mmayorías sociales marginalizadas y de un adecuado
equilibrio con los ecosistemas naturales.
2.1. El análisis Pormenorizado de las Políticas
El análisis describe aspectos centrales de las políticas que se habrán de
analizar. Se opta de este modo por algunas variables principales él tomar en
cuenta y no por efectuar un análisis exhaustivo de las políticas, Se sostienen que
el conjunto de dimensiones de análisis especialmente relevantes por
políticas, de sus orientaciones fundamentales, do sus alcances sobre objetivos,
formas institucionales y beneficiarios.
2.1.1. Objetivos fundamentales y horizonte temporal de lo Política
Tiene especial importancia dar cuenta (siempre sumariamente) de aquellos
objetivos fundamentales que implica la adopción de una política, vale decir de lo
que se busca alcanzar y los obstáculos que se intenta resolver. De un modo
importante ello establece el carácter do la política y su sentido principal.
También se podría sintetizar con la o las frases que denotan "las consignas"

38. 23
de la política, las que también obviamente denotarán el sentido sustantivo de la
política. Debe aclararse que esos sentidos u orientaciones centrales pueden
perfectamente apuntar hacia los usuarios, los cambios institucionales o
cualquier otro aspecto por el que se preguntará explícitamente en otras
dimensiones del análisis. En tales casos la redundancia que se produzca no hará
sino valorar "justamente" el carácter principal de la política analizada.
Se ha ligado a lo anterior la dimensión temporal que la política tiene. Ello
reviste mucha importancia dado el "Gran cambio" que se está produciendo
con los horizontes temporales en los esfuerzos de planificación, especialmente en
lo que se refiere al privilegio del corto plazo. Incluso, es más, debemos quizás
establecer las categorías temporales de la urgencia (emergencia si se prefiere)
que denote el sentido de la "acción inmediata", adicionalmente al corto plazo
(1 a 2 años) y al mediano plazo (3 a 5 años). Conviene agregar también la
opción dc una política temporalmente connotada como permanente. Es
incluso posible que el horizonte temporal de la política se pueda expresar
convencionalmente en la matriz mediante alguna signatura especial, Interés de
los horizontes de política.
2.1.2. Poblaci6n Preferentemente Beneficiada por la Política
La referencia de los beneficios preferente se enfoca principalmente a la

39. 24
población asignataria preferente de las políticas, entendiendo que existen
políticas en que los beneficiarios son relativamente indisciplinarios (el
conjunto de la población, por ejemplo), que en otras ocasiones se trata de
determinados grupos ectarios (niños entre 0 y 5 años de tal programa;
personas de la tercera edad, preferentemente, etc.) y que en otras se trata de
determinadas personas y familias que se encuentran en una .determinada
condición (sectores poblacionales en extrema pobreza, por ejemplo)
socioeconómica. Debernos agregar que dado el carácter marcadamente territorial
y discriminatoriamente espacial de algunas de las políticas llevadas a cabo en El
Salvador es posible también hacer una referencia a beneficiarios como los
habitantes del país o comunidad local. Corno es obvio una combinación
entre las categorías de beneficiarios que aquí se señalan será la nomas más que
la excepción en el análisis de las distintas políticas.
La discriminación en beneficio de sectores sociales más postergados constituye la
tendencia básica de los intentos; de las políticas sociales localizadas, que
crecientemente se inscriben las propuestas de políticas como las analizadas )'
como las que constituirá el sentido central del Plan de Acción. Tiene
importancia establecer un consolidado de las políticas en relación a los grupos
ectarios, sociales y territoriales preferentes, porque una opción relativamente
cotidiana entre los expertos en estas materias es que los resultados efectivos

40. 25
de éstas políticas terminan beneficiando a sectores en condición superior a los
asignatarios preferentes que se ha preestablecido.
2.1.3. Fuentes Principales de Financiamiento
Es de toda evidencia que las políticas sobre Población, Asentamientos
Humanos y Calidad Ambiental apelan distintas fuentes de financiamiento,
distinguiéndose entre ellas principalmente las internas y las externas. La
cooperación Internacional (donaciones, préstamos con tasas y plazos
fuertemente subsidiados de los Organismos Financieros de Cooperación
Internacional y los préstamos internacionales privados) establece categorías y
modalidades de financiamiento bastante variadas. La maximización de los
recursos disponibles de las modalidades de cooperación internacional más
favorable constituye un objetivo de importancia del Plan de Acción, de allí la
importancia de este aspecto.
Las contraparte financieras nacionales, centralmente los presupuestos de
inversión y gasto corriente público, constituyen también aspectos vitales del
análisis. En casi todos los proyectos de inversión de especial envergadura, los
recursos financieros son mixtos nacionales e internacionales, ello implica una

41. 26
priorización de estos programas en el debate general de la acción de inversión y
gasto del sector público. La puesta en práctica de una prioridad por la
temática del poblamiento, la calidad de vida y el medio ambiente, supone una
reasignación significativa de los recursos políticos. Es importante finalmente
destacar las fuentes de financiamiento privadas y vía tributación que los
diferentes proyectos puedan contemplar. Ello es por ejemplo, singularmente
importante en el caso de proyectos de control y protección ambiental natural, en
los que crece la convicción técnica en favor de impuestos a las actividades
contaminantes (bajo el lema "el que contamina, paga").
2.1.4. La Modalidad Institucional
Las políticas que se han efectivizado en El Salvador se ha "desenvuelto", en
términos generales por cierto, en ámbitos institucionales complejos, variados e
insatisfactorios o a lo menos insuficientes, para el logro eficaz de los propios
objetivos de las políticas poblacionales, ambientales y de mejora en la calidad de
vida. Ello ha llevado incluso a sostener la hipótesis de que la estructura
Institucional se establece como una restricción de importancia a las
posibilidades de implantación de la propia política.

42. 27
La opción entre estructura más o menos descentralizada que asuma
responsabilidad institucional importante en la distinta fase de las políticas
establecidas, parece definirse crecientemente en favor de la tesis
descentralizadora, ello es especialmente válido en el caso de la política que aquí
presentamos y analizamos, la que posee una gran especificidad nacional y local,
en donde prima un fuerte acepto hacia la particularidad y en donde la participación
ciudadana es clave para su éxito. En los hechos importantes política asume
directamente las estrategias descentralizadoras, aunque quede pendiente buena
parte del debate sobre autonomías (institucionales y presupuestarias) y
desarrollos locales efectivos, las competencias institucionales, la estructuración de
equipos profesionales interdisciplinarios e interinstitucionales de alto nivel, la
flexibilización de las propia estructuras prevalecientes son también materias
importantes a tener en cuenta en esta importante perspectiva de análisis de las
políticas.
2.1.5 La Concertación entre Agentes Privados, Sociales y Públicos
Esta dimensión de análisis es fundamental, en la medida que se afianza la idea de
que, la factibilidad de las políticas redistributivas de población, mejoradoras de
la calidad de vida de los sectores marginalizados y reguladoras de los
equilibrios medio-ambientales, supone un sólido acuerdo entre actores

43. 28
privados (empresariales básicamente), sociales (organizaciones sindicales,
profesionales, etc.) y públicos (especialmente las instituciones ad-hoc a los
ámbitos de políticas referido). Esta idea se funda en que es necesario actuar
sostenidamente (desde hoy pero con una gran perspectiva temporal de
continuidad) para lograr modificaciones estructurales importantes en los
patrones de comportamiento que presentan los fenómenos que se busca
alterar.
Es importante rescatar en esta dimensión la existencia o no de ámbitos de
concertación (espacios eficaces de encuentro), las circunstancias en que se dio o
puede darse y sobretodo dar cuenta de los actores que en los diferentes campos se
interesan e influyen en la dictación de determinadas políticas). Se trata, en
resumen, más de un desafío para el Plan de Acción (y su esencial característica
concertadora) que de una reflexión que surja de las experiencias de políticas
pasadas y establecidas, en donde los niveles de concertación eficaces y de largo
aliento se reducen a experiencias muy menores.
2.].6. Las Formas Participativas de los Beneficiarios de las Políticas
Esta consideración analítica para considerar las políticas de población,
asentamientos humanos y medio ambiente, es fundamental, puesto que ella

44. 29
establece en la práctica un cambio de actitudes y suponen un rol protagónico a
quienes son así objetos y sujetos de las propuestas modificatorias de su
situación deteriorada. El mayor o menor protagonismo social será una
variable principal en la forma concreta que las políticas puedan alcanzar y en
los logros que se puedan obtener. La observación general sobre aplicación de ésta
política en El Salvador demuestra una escasa participación de los
beneficiarios y que ella está reducida a roles menores en algunas fases de los
programas, manteniéndose a los beneficiados en un rol predominantemente
pasivo.
El análisis participativo deberá considerar las modalidades que la participación
consulte, distinguiéndose esencialmente entre la participación directa de los
beneficios y aquellas formas (generalmente más avanzadas y orgánicas de
participación) en que los esquemas de participación conceden un rol
fundamental a las organizaciones social-territoriales. De la misma manera y
dependiendo de la naturaleza de las políticas especifica la participación se
puede concentrar en algunas actividades como la elaboración de diagnósticos
de situación, algunas fases en la ejecución y/o análisis evaluativo de resultados.

45. 30
2.2. Las Políticas de Poblamiento, Asentamientos Humanos y Calidad
Ambiental
El análisis describe políticas principales definidas (o por definir) en El
Salvador sobre Poblamiento. Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental. En
este caso se ha optado por presentar la desagregación en las tres líneas
consultadas, aun reconociendo la fuerte interrelación que existe entre las que
aparecen como líneas "formalmente compartimentadas" de políticas. No se trata
de una revisión exhaustiva de rodas las políticas relevante sobre los tópicos
de actividad ya señalados, no obstante el listado es suficientemente extenso como
para contemplar acciones de política hacía orientaciones de muy débil expresión
en El Salvador. Las políticas establecidas, las que por cierto no están ordenadas
en ninguna jerarquía, se las describe más allá de un solo titular genético, buscando
con ello expresar el sentido de ella. Con ello se quiere contribuir a clarificar los
planteos respecto de políticas que se conocen en los dependientes fuertemente de
las particulares de los ordenamientos jurídicos y la lógica de construcción y
desarrollo del Estado.
2.3. Las Políticas Relativa al Poblamiento
Las políticas que de modo directo afectan a la población, en su crecimiento,
en su, movilidad, en su localización deseable en el espacio nacional y en sus

46. 31
condiciones de vida, son una variada batería de lineamientos que apuntan en
algunas o varias de las direcciones señaladas, Por otra .parte, toda política de
desarrollo incide de modo directo en la población, y se hace difícil establecer que
dimensión de las políticas de desarrollo no es "estrictamente” una política que
afecta a la población.
Al asumir aquí la noción Poblamiento nos estamos refiriendo, al más
restringidamente, a la distribución de población y a su evolución interna, de
modo que las dinámicas demográficas y la movilidad de la población están en el
centro del concepto y en un lugar privilegiado en las políticas más
resaltantes. De allí que se recuperen centralmente las categorías de políticas
en la relación que continúa.
2.3.1. De control de Natalidad
Se trata de políticas de gran aplicación en El Salvador .hace más de una
década, y consisten principalmente en la difusión de mecanismos e
instrumentos de anticoncepción en El Salvador. Estos programas pueden
incluir distintas coberturas y prioridades territoriales, así en algunos casos se ha
privilegiado esta política en áreas urbanas y en otras en territorios rurales, que es
precisamente donde la tasa de crecimiento vegetativo es más alta.

47. 32
Estos programas pueden apreciarse en un sentido más amplio como acciones de
planificación familiar, incorporando de hecho una capacitación .más
exhaustiva y en ocasiones un tratamiento más sistemático y global. no
reduciéndose a la entrega de instrumentos anticonceptivos. También estas
políticas pueden estar integradas (en el hecho deben), por cierto a acciones
sanitarias de mayor alcance e inscribirse en determinadas acciones y/o
programas educativos.
2.3.2. De Incremento de la Esperanza de Vida
Son políticas de muy distinto alcance que redundan en un incremento directo de
la esperanza de vida, situación que ha estado presente, en acciones
sanitarias, las que directamente provocarían los incrementos de mayor
significación en la esperanza de vida, se ha decidido también incorporar aquí
acciones más generales de mejora de la calidad de vida (condiciones de
vivienda y hábitat, principalmente) y las acciones de adopción de nuevas
tecnologías modernas (a nivel de comunicaciones, transporte y formas más
modernas y de más eficiente cobertura en la administración de ciertos
servicios básicos), las que evidentemente de modo creciente están llamadas a
ejercer tanta influencia en la esperanza de vida como las acciones sanitarias
directas.

48. 33
La institucionalidad de estas políticas es a 1o menos tan amplia como la
diversidad de acciones a las que se han hecho referencia. En el ámbito de la salud
existe adicionalmente una institucionalidad compleja y diversa, fuertemente
influida por las acciones sugeridas por las agencias internacionales de
cooperación al respecto.
2.3.3. De Incentivo al Poblamiento en Áreas
Estas formas de inducción al poblamiento en El Salvador, se fundan en una
estrategia de establecimiento de una masa crítica poblacional
(cuantitativamente y también cualificadamente) capaz dc sostener estas formas
de desarrollo alternativo. Fundamentalmente se habla de incentivos para la
instalación empresarial, de favorecer el poblamiento con cuadros y familias de
profesionales de buen nivel de calificación técnica y de generar condiciones
generales favorecedoras de poblamiento estable en las áreas elegidas.
Generalmente se cuenta con apoyo externo para establecer una inversión
infraestructural económica y social básica extensiva, adicionalmente al apoyo
crediticio para sostener la actividad industrial (habitualmente industrial o
agroindustrial) que será el pilar fundamental del desarrollo deseado,
Generalmente los núcleos poblacionales de referencia los jóvenes
profesionales y/o empresarios (supuestamente innovadores) y estos programas

49. 34
son de alto costo; mientras sus aportes al desarrollo efectivo han sido
extensamente discutidos.
2.3.4. De Incentivo al Poblamiento de Áreas de Frontera
Estas acciones comprenden un amplio espectro de instrumentos y modalidades
institucionales destinadas a establecer formas activas de desarrollo en
territorios especialmente prioritarios por condiciones geopolíticas.
Habitualmente se trata de acciones de colonización que incorpora un notable
componente de inversión pública de infraestructura económica (vial,
energética, tratamiento de aguas, etc.) y social básica (salud, educación,
vivienda, etc.) y el que, en ocasiones, cuenta también con recursos externos de
cooperación internacional. Aquí juegan un papel preponderante las Fuerzas
Armadas del país, los que se constituyen en actor clave de estos particulares
procesos de desarrollo.
La población que se desplaza aquí como objetivo son militares efectivos de los
Cuerpos Armados y auxiliarmente "colonos", preferentemente familias de
profesionales y/o técnicos jóvenes, con fuerte vocación nacional y disposición
al trabajo y finalmente población dispuesta a "soportar" condiciones precarias
durante un tiempo relativamente extenso.

50. 35
2.3.5. De Direccionamiento y Atención a Poblaciones desplazadas y/o
Refugiadas por las Condiciones Bélicas, Políticas y Económicas En El
Salvador.
Una de las políticas que directamente se relaciona con la población es la que
busca enfrentar un problema central de la última década en El Salvador: los
importantes contingentes de población desplazada al Interior del país y de
población refugiada en otros países (habitualmente Los Estados Unidos,
Canadá, Australia y Suecia). Este problema ha alcanzado magnitudes muy
significativas en el último tiempo y los Gobiernos Nacionales encuentran
severos problemas para un tratamiento ajustado a esta difícil situación
(dificultades políticas, las grandes dificultades que acarrea una población en las
condiciones en que se encuentra, las dificultades de obtención de recursos
internos para estas necesidades, etc.).
ACNUR de las Naciones Unidas ha jugado un papel de notable importancia,

51. 36
poniendo en práctica soluciones marcadas por la "emergencia" y con complejas
relaciones con las instituciones nacionales.
Estos programas implican llevar a cabo esfuerzos en cuestiones esenciales de
calidad de vida, toda vez que se trata no solo de poblaciones desarraigadas, sino
muchas veces desesperadas, en muy precarias estructuras familiares y con muy
débiles grados de organización interna, lo que también conspira para que se pueda
constituir en factor activo de los programas en su beneficio.
2.4. Las Políticas Relativas a los Asentamientos Humanos
Aquí se hará referencia al conjunto de acciones y políticas que se plantean una
modificación del sistema de asentamientos humanos en el país como objetivo
consciente y deseado. Esto conduce a la temática del desarrollo de asentamientos
humanos en precarias condiciones habitualmente en localidades pequeñas y
connotando el asentamiento rural a la promoción implícita de asentamientos
intermedio con fuerte irradiación territorial y con efectivo potencial de desarrollo y
el control al fenómeno de la metropolización Regional que está desviando grandes
recursos del habitualmente disminuido presupuesto de inversión y gasto público.

52. 37
En ocasiones las políticas referidas a los Asentamientos Humanos se
encuentran estructuradas en torno a una estrategia do ordenamiento territorial que
establece un conjunto de objetivos deseados en dicha estructura espacial. Serán
habituales la búsqueda de una jerarquía de mayor funcionalidad (más barata en
términos de costos totales de urbanización y constituyéndose en mayor
capacidad instalada para un desarrollo productivo diversificado y eficaz),
una reagrupación de centros poblados en la exagerada difusión de localidades
en el país, un control a la expansión metropolitana y otras acciones sobre
Asentamientos Humanos que reflejan las propias circunstancias de e1 país en la
actual fase de desarrollo.
2.5. PROGRAMAS Y POLITICAS SOCIALES ESPECÍFICAS
2.5.1. La Secretaría Nacional de Reconstrucción
2.5.2. El Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM).
2.5.3. El sistema nacional de inversiones públicas (SINASIP).
2.5.4. El ordenamiento territorial (MIPLAN)
2.5.5. El Fondo de Inversión Social (FIS)

53. 38
2.5.6. El Comité de seguimiento de programas y proyectos sociales en
MIPLAN
2.5.7. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
(FUSADES)
2.5.8.
2.5.9.
2.5.10.
2.5.11.
Acciones sociales innovativas (MIPLAN)
El Programa de Educación con Participación de la Comunidad,
EDUCO. (Ministerio de Educación)
Los Sistemas Locales de Salud, SILOS (Ministerio de Salud)
Las experiencias relativas al ámbito de la vivienda y el hábitat
popular (VMVDU).
2.5.1. La Secretaria Nacional de Reconstrucción:
Desde 1983 comenzó a operar la Comisión Nacional de Restauración de
Áreas (CONARA) con el objeto de coordinar acciones concretas de inversión en
infraestructura social básica en localidades particularmente afectadas por
el conflicto bélico. Dicho programa comenzó a operar en el Departamento
de San Vicente y se caracterizó desde su inicio por responder a las urgencias

54. 39
y buscar principalmente restituir lo destruido (particularmente en infraestructura
de educación de salud y otras inversiones locales menores). Al mismo tiempo el
programa dispuso de un apoyo financiero significativo de la AID. Se adoptó la
forma de una acción piloto y en los hechos ya en 1984 se incorporó el
Departamento de Usulután, en el año 1985 los Departamentos involucrados
fueron 9 y ya desde 1986 los 14 departamentos (incluso excepcionalmente
en San Salvador) son objeto del referido programa.
La idea de la restauración de áreas implicaba incorporar tres modalidades
simultáneas de ejecución: los Ministerios, la Empresa Privada y los
Municipios. Las acciones o proyectos a ser financiados eran pequeñas obras de
infraestructura caminera, salud, educación, sedes comunitarias, proyectos de
energía y reparación de edificios. Por diversas razones legales (mecanismos de
transferencias y otras limitaciones jurídicas) la empresa privada no pudo
incorporarse cómo actor efectivo y concreto. Otro tanto ocurrió con los
Ministerios y otras Agencias Gubernamentales Centrales, las difícilmente se
ajustaron a la premura que este programa exigía, dado que se encontraban
dedicados a sus propios programas de inversión sectorial (habitualmente de
mayor magnitud) y que tienen también algunas dificultades para la ejecución
directa local (unido a un vínculo poco desarrollado con los municipios). Todo
lo anterior condujo a un trabajo centrado en las municipalidades como

55. 40
agentes ejecutantes y procesadores de las demandas de la comunidad
mediante la modalidad de los cabildos abiertos. Las circunstancias generales, la
premura y urgencia temporal, la imposibilidad de actuar bajo otras formas y la
voluntad y decisión política de llevar a cabo este esfuerzo reconstructivo
derivaron en este mecanismo dc gestión con fuerte participación municipal.
2.5.2. La Cuestión Municipal y la acción del Instituto Salvadoreño de
Desarrollo Municipal (ISDEM)
La problemática institucional municipal muestra rasgos de particular interés en
la propuesta descentralizadora para El Salvador, porque se trata de una
realidad institucional variada, generalmente precarias, escasamente dotada de
recursos de financiamiento, con capacidades técnico-profesionales fuertemente
limitadas y con un reconocimiento por parte del conjunto de otras institu8ciones
de la Administración del Estado (tanto los Ministerios como las Autónomas)
bastante menor. Este conjunto de aspectos apuntan a una debilidad
estructural importante del sistema municipal.
Las referencias anteriores, no obstante, deben precisarse a nivel de las
diferentes realidades municipales que el país expresa. En los 262 Municipios
se destaca nítidamente la situación metropolitana especial de San Salvador.

56. 41
Las realidades de algunos municipios medianos que suelen corresponder ti
algunas de las sedes de los departamentos, municipios menores y una cantidad
importante de municipios aún más rurales. A medida que descendemos en la
magnitud poblacional se observan realidades institucionales de mayor
precariedad, De hecho la CONARA (y actual SNR) trabaja con una
clasificación municipal propia de municipios, el ISDEM otro tanto, de alguna
manera el FIS y así también los diferentes Ministerios y otros Entes
Autónomos.
A pesar de lo anterior, las limitaciones del sistema municipal tienden a estar
presentes tanto en el conjunto de la institucionalidad gubernamental como en la
propia ciudadanía. Sin embargo, en el último tiempo la situación ha
mostrado interesantes variaciones, y principalmente desde el ejercicio de los
programas y proyectos de CONARA y la creación institucional del ISDEM.
Especialmente por la condición bélica, muchos Municipios debieron enfrentar de
modo autónomo (con gran precariedad, por cierto) muchas situaciones, la más de
las veces estrechamente vinculados a su respectiva comunidad. De allí se
reconoce un fortalecimiento frente a la adversidad enfrentada desde el
Municipio, la operación de los Cabildos Abiertos y el conjunto de acciones,
programas y proyectos reconstructivos en las zonas de principal algidez del
conflicto armado.

57. 42
2.5.3. El sistema nacional de inversiones públicas.
El Sistema Nacional de Inversiones Públicas en El Salvador tiene una vigencia de
significación. Se encuentra dotado de un sustento jurídico-institucional
importante, posee una importante estructura profesional y técnica de probada
competencia, dispone de una práctica de trabajo que incorpora a una buena
cantidad de Ministerios y Entes Gubernamentales Autónomos, de modo que
desde el punto de vista de su cobertura estudia, procesa y define un conjunto
amplio de proyectos dc inversión pública, Se trata de una actividad reconocida en
el propio ámbito público y también es acogida con interés por el sector
privado.
El referido Sistema de Inversiones Públicas toma los proyectos en todo su
ciclo, el que va desde la gestación hasta el seguimiento de la ejecución del
proyecto, estableciéndose los esfuerzos metodológicos mayores respecto de la
idea del Proyecto, el Perfil Básico, el Estudio de Pre factibilidad, la
Factibilidad y el Diseño del Proyecto. Vale decir que buena parte del esfuerzo
está centrado en la etapa preinversional, que es precisamente donde está el
déficit más severo respecto de las inversiones públicas.

58. 43
Los Sectores principales que son cubiertos por el Sistema Nacional de
inversiones Públicas son la Energía, los Teléfonos, el Agua, las
Comunicaciones, las Carreteras y Caminos, la Salud, la Educación y la
Agricultura, con lo que la 1ogica con que se va trabajando el Sistema es el
adecuado equilibrio entre la infraestructura social básica. En los hechos, la
Dirección de Administración de la Inversión Pública (DAIP) se ha propuesto
desarrollar durante 1992 esfuerzos preinversionales acabados respecto de 574
estudios de proyectos que comprometen a 25 unidades ejecutoras del ámbito
público. De este modo estos estudios serán posteriormente evaluados
técnicamente de acuerdo con los procedimientos del Sistema Nacional de
Inversión Pública. La mayoría de dichos proyectos se encuentran en el nivel de
idea o de Perfil.
2.5.4. El ordenamiento territorial
El proceso de descentralización como modalidad institucional está
fuertemente vinculado con la forma, contenido y modalidades que asume el
ordenamiento del territorio en el país, entendido como el proceso de
distribución de la población y las actividades económico-productivas, la calidad

59. 44
de vida diferencial que se manifiesta en el territorio y las potencialidades y
fragilidades de los ecosistemas naturales.
El ordenamiento territorial, en consecuencia; aparece como una cuestión del
desarrollo nacional, porque se puede convertir en un facilitador o en un
obstáculo para el desarrollo nacional. Determinadas formas de ordenamiento
territorial, como la modalidad fuertemente concentradora que se ha afianzado en
El Salvador, implican para el país costos de significación, a saber: a)
crecientes costos unitarios de urbanización en San Salvador como resultado de
una metropolización excesiva, que fuera a la extensión do redes de servicios y de
transportes, eleva los costos, del suelo urbano y genera procesos de
congestión y ambientales; b) desvincula crecientemente a la población de sus
recursos naturales básicos, que son precisamente aquellos en que se sustenta el
desarrollo nacional en el largo plazo; e) genera una realimentación hacia la
inversión pública metropolitana porque allí se concentran buena parte de la
presión ciudadana organizada (movimientos sociales y políticos) como del
empresariado privado (especialmente el inmobiliario y el de servicios) que
exige "naturalmente" a la inversión .infraestructural pública (sectorial y/o
municipal) para asegurar el dinamismo económico, desalentándose la inversión
pública en otras zonas del país; y, d) deteriora el ecosistema natural de
pertenencia metropolitana, al consumirse una apreciable cantidad de suelo

60. 45
agrícola de buena calidad y al depredarse ese ecosistema natural y humano, por
el incremento de desechos no-reciclados y la falta de regulaciones
ambientales adecuadas.
La dinámica concentradora de población y de actividades económicas
existentes en El Salvador tiene como antecedente previo al conflicto bélico, un
proceso significativo de industrialización y la concentración de los servicios
financieros, profesionales y terciarios en San Salvador.
2.5.5. El fondo de Inversión Social (FIS).
El Fondo de Inversión Social (FIS) es una entidad autónoma adscrita al
Ministerio de Planificación y cuyos propósitos específicos consisten en mejorar
las condiciones de vida de la población más carenciada y en situación de
mayor fragilidad del país, a través dc programas y proyectos de un amplio
espectro en la infraestructura económica y social básica. En términos
generales el FIS financia programas de infraestructura social (principalmente
construcción de escuelas parvularias y de educación básica; construcción de
guarderías hogares y albergues; construcción de puestos de salud primaria o
preventiva; programas de letrinización y construcción de cocinas lorena);
programas de infraestructura socio-económica (abastecimiento de agua

61. 46
potable; proyectos de alcantarillado sanitario y programas de mejoramientos de
caminos); programas de infraestructura productiva (sistema de riego y
drenaje: centros de acopio; construcción de mercados y programas de
forestación y reforestación); programas de infraestructura de mejoramiento
urbano (empedrado y adoquinado de calles, construcción de cunetas y canales,
construcción de obras de paso y de acceso peatonales), programas de
equipamiento (de establecimientos de salud, de educación, de guarderías,
hogares y albergues y de centros de capacitación) y proyectos de servicios (en
salud preventiva, desayunos escolares, huertos escolares y comunales y
capacitación productiva). Adicionalmente el FIS financia Fondos Rotativos en
el caso de proyectos productivos especiales. El FIS no financia proyectos de
vivienda ni compra de terrenos. Según consta el FIS lleva a cabo un completo
espectro de inversiones infraestructurales y su acción es la de construir una
instancia de financiamiento. A esta altura del tiempo, el FIS ha recibido
demandas estructuradas en proyectos que superan los 335 millones de colones.
Los recursos para cumplir estas demandas provienen de fondos
gubernamentales y de organismos internacionales, como el Banco
Interamericano de desarrollo (BID), la UNICEF, el PNUD, la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) y la cooperación horizontal
intergubernamental.

62. 47
Mientras en el caso del BID se trata de un contrato de préstamo (a tasas muy
menores y con un largo período de gracia, dadas las características de las
acciones y los beneficiarios).
2.5.6. El Comité de Seguimiento de Programas y proyectos Sociales en
MIPLAN.
Esta unidad de trabajo pequeña, con bastante autonomía de trabajo, con
informes directos al Ministro y la Presidencia, efectúa desde MIPLAN un trabajo
sistemático de seguimiento y monitoreo de la acción social de programas
y proyectos unidades, tomando como base determinadas situaciones territoriales
(habitualmente el Departamento) y efectuando directamente con los
respectivos Alcaldes y Participación de un conjunto de representantes de
Ministerios y Entidades gubernamentales Autónomas, reuniones periódicas de
revisión de resultados dé la acción infraestructura social que ha sido
comprometida. Esta mecánica de trabajo, simple, multisectorial, con
participación directa de los Alcaldes y autoridades centrales se ha convertido
en un instrumento de control muy eficaz y ha contribuido poderosamente en un
instrumento de una dinámica de gestión gubernamental fundada en la
acción.

63. 48
Se trata de una experiencia innovativa, simple, con una mecánica precisa para la
canalización de demandas y también para la asignación y el control de las
responsabilidades. Parece, en dicho contexto, de toda evidencia que sea
rescatada esta experiencia de trabajo intersectorial con Alcaldes de un
Departamento, precisamente por constituir un modo moderno, concreto y
preciso de gestión pública. Su contribución por tanto al proceso de
descentralización y, en particular a las ideas sostenidas sobre dicho proceso
adquiere fuerte relevancia.
La red vial constituye habitualmente la primera línea de prioridades, en la
medida que la solución de esas inversiones implica poder enfrentar con mayor
éxito otras materias conexas y claramente constituye la principal demanda de las
comunidades, especialmente las más alejadas de San Salvador o de alguna
localidad dotada de servicios completos. En segundo nivel están los
requerimientos por agua potable y por Educación y Salud.
2.5.7. Los Agentes Privados: FUSADES y de los Organismos no-
gubernamentales
La revisión del caso de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo
Económico y Social, FUSADES, ha permitido extraer conclusiones que

64. 49
refuerzan el rol del ámbito privado en el desarrollo local, habida cuenta de lo
desarrollado por dicho sector en los difíciles últimos años. Del mismo modo es
posible destacar revisando esta experiencia bastante exitosa y muy adecuada como
forma de concertación con actores institucionales y apoyo de la cooperación
internacional no reembolsable, en conjunto con una cantidad muy importante de
experiencias no-gubernamentales que se destacan en El Salvador por su
número, la cobertura de acciones y de beneficiarios que comprometen, su
acción concertada y su disponibilidad como factores clave, de un proceso
descentralizado.
Distintos elementos están presentes en la explicación de estos agentes activos del
desarrollo en El Salvador de estos últimos años, El primero de ellos es que el
sector empresarial privado no podía desatenderse de la "Cuestión Social" (en
su amplia acepción), ya sea por la ausencia real de Estado en muchos territorios,
por la existencia de población en condiciones de miseria, incertidumbre y
desesperación en el de la mejora de las condiciones esenciales de la vivilidad del
país, lo son también de la propia inversión y el esfuerzo privado por desarrollo.
Ello parece explicar esta experiencia notable de FUSADES, fuertemente apoyada
por la acción los recursos de la Agencia Interamericana del Desarrollo, AID.

65. 50
Su presencia se extiende al plano de la asistencia directa en determinadas
experiencias productivas (habitualmente innovativas y de escala menor o
mediana).
2.5.8. Acciones Sociales innovativas
Las ideas que han sido expuestas en los acápites anteriores requieren de una
concreción particular en programas y/o proyectos de gran relevancia pura El
Salvador.
Que, en definitiva, se perciba cabalmente que la descentralización tiene que ver
y mejora la acción social gubernamental, porque asegura una más
adecuada focalización hacia los más carenciados, facilita una participación
eficiente y eficaz de la población en la resolución de sus propias necesidades.
permite la existencia de unidades de ejecución más cercanas a los problemas
(adecuándose a cada realidad) y utiliza al máximo los recursos (materiales,
organizativos, culturales y de compromiso) de las comunidades locales.
Esa descentralización debe constituir en El Salvador un proceso progresivo que
reconoce etapas, que por implicar un cambio importante en las relaciones,
competencias y tipos de acciones de los Entes Centrales y de los Municipios
no puede ser entendido como un proceso decretado automáticamente "desde

66. 51
arriba", ni como una disolución del actual aparato estatal (que por lo demás
debe enfrentar urgentes problemas sociales y económicos en el país), ni
mucho menos como una cuestión automática ni enteramente cronogramada
con acciones precisas paro el conjunto de la década. Por el contrario, se ha
afianzado en las notas de este informe, criterios descentralizadores
progresivos, que vayan "construyendo" acción pública moderna, eficaz, de
menor costo para el país, más profesionales y sobre todo más ajustadas a los
grandes desafíos que especialmente en el ámbito ineludible de la
infraestructura económica y social el Gobierno debe enfrentar, en última
instancia para viabilizar la paz y la convivencia democrática en El Salvador.
En ese sentido se trata de ir introduciendo una lógica más territorial (regional
departamental, local) en la acción del Gobierno Central, sin que ello implique
por motivo alguno que deben replicar a esos niveles territoriales.
La acción de CONARA y hoy de la Secretaria de Reconstrucción y el FIS
deben de ser expresiones concretas de formas cada vez más descentralizadas
de acción gubernamental. Así el estado (entendido aquí como el conjunto de
su Burocracia Ejecutiva) observará que las acciones más claves tienen la
importancia descentralizadora y buscará asumirla como conjunto. La
pedagogía descentralizadora debe residir precisamente en estos programas que
implican activa formas de desarrollo local, confían en una amplia y activa

67. 52
participación ciudadana, dan soluciones "en el lugar", se concertan con
importantes organismos no-gubernamentales, buscan y encuentran acuerdos
importantes con el empresariado privado, pequeños pero eficaces, son la
nueva y moderna gestión pública que queremos para El Salvador.
En los acápites anteriores se ha hecho referencia al FIS, a la Secretaría de
Reconstrucción, y ahora se harán algunas observaciones sobre los programas
innovativos que tiene que ver con la superación de necesidades esenciales en el
ámbito de la educación, la salud y la vivienda.
2.5.9. El programa de Educación con Participación de la Comunidad,
EDUCO.
Este programa implica una innovación fundamental en el proceso educativo, se
refiere fundamentalmente a la educación preescolar y básica intenta ser una
respuesta certera a las necesidades marginales del sector rural y considera una
incorporación activa de la comunidad, a través de las asociaciones comunales
para la educación, ACE. Su cobertura planteada para 1994 involucra a una
pl1blaoioD de más de 25,000 niños en el subcomponente de educación preescolar
y de 8,200 niños a 1994 en el componente de educación básica.

68. 53
Los EDUCO definen un pago de servicio directo a la comunidad por niño
atendido en zona donde no hay escuela, en el ámbito pre-escolar, con
secciones de educación parvularia de un mínimo de 28 niños y un máximo de 35.
En el rubro de las secciones de educación básica, se establece un pago de
servicio directo a la comunidad por sección de primer ciclo a ser ubicada en el
sector rural, donde exista demanda, no haya escuela y se cuente con un
espacio mínimo adecuado.
Los criterios para la selección de los proyectos de los diferentes
Departamentos y Municipios han estado dados por: la ruralidad, la alta
prevalencia de retardo en falla (crecimiento), las altas tasas de repitencia
escolar y la existencia de programas de salud con promotores comunales.
Es difícil establecer una evaluación actual precisa respecto de los logros del
programa EDUCO. No obstante, el programa está ubicado en una
perspectiva de fuerte participación social, establece una relación muy directa
de contenidos educativos y la localidad hace a ésta partícipe de la
administración del servicio y _por tanto supervigilante permanente, lo que va
asegurando 'una valoración de la propia comunidad por la educación,
superándose una de las causas principales de deserción en el sistema
educacional formal rural.

69. 54
No obstante es posible esquemáticamente considerar, afianzando una
descentralización mayor, las siguientes acciones auxiliares:
a) Ampliación de la cobertura del programa EDUCO y estudio de su
replicabilidad en el conjunto del territorio nacional, con predominio para las zonas
de reconstrucción como criterio adicional a los actuales;
b) Necesidades de sistematizar los resultados de los programas en desarrollo,
pormenorizadamente;
c) Estudio de la posibilidad, en algunos casos calificados, de la incorporación del
respectivo Municipio en la provisión del servicio o en algún rol
complementario al actual nivel de desarrollo del proyecto; y,
d) Integración mayor del programa EDUCO con otras acciones sociales con
participación comunitaria, especialmente de aquellas en las que se trabaje con la
intermediación municipal.
2.5.10. Los Sistemas de Salud, SILOS
Esta experiencia de incorporación al desarrollo local integral de la comunidad
mediante acciones especialmente orientadas a la labor preventiva y de
atención primada de salud, se encuentra en un estado incipientes y existen, en
consecuencia, pocas experiencias para sistematizar.

70. 55
No obstante conceptualmente, se trata de una innovación muy Importante
hacia la descentralización de un servicio esencial extraordinariamente
priorizado por la población (la atención primaria de salud y la puesta en
práctica de acciones preventivas) y en donde el mérito principal de la
iniciativa consiste en su integración al conjunto de demandas locales
establecer un verdadero modelo de desarrollo local.
Es muy interesante destacar que la experiencia latinoamericana sobre la
materia muestra poderosas resistencias a la descentralización de los servicios de
salud (siempre referidos al ámbito de la atención primaria y acciones de corte
preventivo), de modo que esta innovación posee un gran originalidad. La
práctica de autorresolución o resolución comunitaria de la atención primaria
de salud, existente en el país en importantes territorios que sufrieron más durante
el conflicto armado, así como los altos niveles organizativos de la población para
enfrentar necesidades muy sentidas, hacen bastante viable esta iniciativa.
Sin embargo habría que estar particularmente atentos a los resultados que
muestran las experiencias iniciales. Los tonos de explicación del programa
SILOS son bastantes amplios y deberán ser contrastados con la práctica.

71. 56
Conviene tomar en cuenta las siguientes consideraciones para una recuperación
más cabal de estas experiencias en función del fortalecimiento de la
descentralización:
a) Efectuar un rápido seguimiento de la o las experiencias que en la
actualidad se llevan a cabo, con objeto de adecuar la práctica hacia nuevas
modalidades y establecer una calendarización progresiva de ampliación de la
cobertura, especialmente en las zonas donde exista experiencia previa
importante, en áreas dé reconstrucción, en localidades con proyectos
significativos en infraestructura y otras consideraciones adicionales que hagan
más viables la propuesta en práctica de los SILOS;
b) Diseño más vinculado de los SILOS en relación con la experiencia de los
EDUCO, y con otras iniciativas que se estén desarrollando con fuerte
participación comunitaria y que sean impulsadas y/o financiadas por la
Secretaría Nacional de reconstrucción y/o el FIS;
e) Incorporación, en los casos en que resulte más adecuado, del municipio en la
promoción, administración y ejecución de algunas de las acciones programas en
el sistema local de salud de que se trate; y,
d) Planteo de sistemas móviles en áreas de mayor extensión, los que se
hacen posibles mediante un sistema previamente programado de visitas, un

72. 57
mejoramiento de las vías de acceso y una responsabilidad importante de las
propias comunidades organizadas.
2.5.11. Las Experiencias Relativas al Ámbito de la Vivienda y el Hábitat
Popular.
Uno cantidad importante de experiencias locales en el ámbito de la vivienda
progresiva y del hábitat popular básico (servicios básicos, saneamiento y obras
anexas) se han acumulado en el caso de El Salvador, tanto a nivel
gubernamental como con intervención no-gubernamental. Su carácter es
amplio y variado, y es posible extraer conclusiones destinadas en lo
fundamental, a orientar las acciones en este campo, ligadas con las
anteriormente expuestas en Educación y Salud, para establecer los
fundamentos integrados de un desarrollo local en que crecientemente se
incorpore al municipio como institución descentralizadora fundamental y ellas dan
cuenta de espectro amplio de programas de asistencia urbana, ayuda en acciones
de vivienda progresiva y otras acciones de subsidio. En términos casi
correspondientes es posible constatar la acción de agencias no
gubernamentales. La participación comunitaria directa en estos ámbitos es
más reducida de la que observamos en la prestación de servicios de salud y

73. 58
educación, no obstante existe la experiencia auto constructiva (especialmente
de la vivienda rural y de buena parte de los asentamientos metropolitanos
marginales) por parte de la comunidad, situación que habitualmente se
extiende al ámbito de los servicios urbanos locales.
Los municipios llevan a cabo esfuerzos bastante menores en materia de
vivienda y sólo en casos de excepción (municipios de mayor poder y recursos) en
materia de servicios urbanos básicos. De modo que en estos casos es posible
afianzar acciones descentralizadoras en las siguientes líneas:
a) Análisis detallado de los diferentes programas de vivienda popular existente
(en el ámbito gubernamental como no-gubernamental), con el objeto de
sistematizar dichas experiencias buscando modalidades de integración,
incremento de las externalidades positivas y alternativas complementarias de
financiamiento.
b) Estudio detallado de proposiciones que permitan integrar estas acciones
con las que se desarrollan a nivel de educación y de salud, como también en
relación con los proyectos financiados por la Secretaría de Reconstrucción y el
F'IS;
e) Propuestas sobre mayor participación municipal en el diseño de programas
y proyectos de vivienda y de servicios urbanos esenciales, buscando propuestas

74. 59
de cofinanciamiento, modalidades de financiamiento internacional y nuevas
formas organizativas y compromisos de los demandantes.
2.6. De Control y Regulación a la Expansión Metropolitana Vía
Acciones Explícitas de Desincentivo a la Implantación de
Actividades y Población y Mediante una Férrea Normativa Urbana.
Estas políticas abarcan un gran conjunto de materias y son cada vez más
habituales en El Salvador como resultado de las manifestaciones
crecientemente críticas que se observan en las principales ciudades del país.
Habitualmente se encuentran "estructuras" a través de una normativa de
carácter general (del tipo Plan Regulador) que incluye reglas precisas sobre
zonificación urbana, definición de limite urbano y limitantes o incentivos para
determinadas implantaciones urbanas. En ocasiones adoptan la modalidad del
desincentivo a la localización industrial, comercial y de servicios, mediante el
establecimiento de una normativa tributaria al respecto. En el último tiempo se
ha avanzado bastante en el campo de las políticas medio ambientales,
especialmente en lo que se refiere a la congestión de actividades,
contaminación del aire y las aguas, ruidos y otros aspectos ambientales.

75. 60
El tratamiento a los sectores en marginalidad crítica constituye una de las
cuestiones centrales que éstas políticas deben ir adoptando, buscando con ello
una elevación de calidad de vida de la población en extrema pobreza tratando de
buscar adecuadas soluciones "en el lugar" para evitar la expansión incesante de
la gran ciudad. Muchas veces un tratamiento adecuado a estas realidades
sociales implica enfrentar simultáneamente programas vitales del saneamiento
ambiental y del control del desarrollo urbano, por la localización
necesariamente crítica en que sobreviven contingentes significativos de la
población marginalizada. Paralelo a lo anterior están las políticas destinadas a
controlar la especulación inmobiliaria y de tierras urbanas, la que hace cada
vez más onerosa la adopción de políticas metropolitanas reguladoras. Los
mercados públicos y/o municipales de tierras y las formas de tributación
inmobiliaria aparecen así como políticas complementarias de importancia al
listado anterior.
2.6.1. De Fomento a la Creación de Polos de Desarrollo en Territorios de
especial Interés Socio-Económico y Mediante la Instalación de
Actividades de Alto Efecto Multiplicador.
Las políticas de creación de polos de desarrollo han encontrado fuerte
difusión en América Latina, y por cierto, en El Salvador, y, en general, se

76. 61
trata de difundir espacial y regionalmente modalidades de desarrollo a partir de
un lugar central en el que es instalada una actividad industrial, ello requiere
un fuerte esfuerzo de inversión (habitualmente mediante empréstitos externos),
tanto hacia la actividad industrial de referencia como a toda la implantación
infraestructural económica y social básica. También implica una prioridad de los
recursos públicos de inversión y a gasto hacia las localidades elegidas como polos
de desarrollo.
Los alcances críticos a estas políticas han sido muy variados y se refieren a las
muy diferentes dimensiones que implica tan arriesgada y compleja "apuesta de
desarrollo". Con todo, estas ideas de polos siguen formando parte del "arsenal
habitual" de los planificadores territoriales en El Salvador y tiene también
fuerte arraigo en algunas de las corporaciones de cooperación.
2.6.2. De Reagrupación del Asentamiento Rural Disperso en Lugares
Urbano-Rurales Intermedios, Capaces de Difundir Estrategias de
Desarrollo Urbano Rural Integral
La reagrupación de asentamientos rurales dispersos ha pasado a establecerse
como una de las políticas "de hecho" (más que propiamente programadas y

77. 62
plenamente establecidas) que las propias condiciones técnicas del desarrollo
agropecuario y del abastecimiento de mayor cobertura de los servicios
esenciales, han comenzado a condicionar fuertemente. Los requerimientos
de comercialización, las economías por asociación productiva que permitan
una elevación sistemática de los niveles de productividad agropecuaria, el
abastecimiento de los servicios esenciales sanitarios, los esfuerzos
educativos y de capacitación laboral (todas estas actividades fundamentales
del desarrollo rural sostenido) exigen esta nueva jerarquización urbano-rural
básica, la que se vincula con la especialización de funciones por centros
poblados, la conexión con el sistema central de transporte y un adecuado
desarrollo real territorial.
Los esfuerzos de inversión infraestructural y social básico, especialmente
éstos últimos por la precariedad relativamente generalizada a la que está
sometida buena parte de la población rural en El Salvador, son de una gran
cuantía y demandan una gran cantidad de recursos. Al mismo tiempo la
precariedad institucional (por ejemplo de las municipalidades rurales)
conspira habitualmente con respecto a la efectivización de estas políticas.

78. 63
2.6.3. De Instalación de Asentamientos humanos en Áreas
Fronterizas, Mediante Propuestas: Colonizadoras con Fuerte
Compromiso Público
Estas propuestas de políticas tiene especial importancia en El Salvador, tanto por
la existencia de condiciones geopolíticas especialmente complejas y la
consiguiente existencia de "fronteras activas" como la presencia importante y
decisiva en muchos casos de las Fuerzas Armadas que han sido tradicionales
sostenedoras de estas modalidades de desarrollo territorial y en donde su
compromiso ha sido muy fuerte y sostenido. Se trata de propuestas
colonizadoras activas, con el consiguiente traslado de personal 'especializado y
comprometido', al que se atrae principalmente mediante remuneraciones
adicionales, y que busca la implantación de asentamientos humanos en donde
"casi no los hay" (de allí que se hable de implantación de un asentamiento
humano).
La contraparte de estas implantaciones geopolítica, "colonizadoras" la
constituyen las formas de integración fronteriza del tipo del Plan Trifinio, que
son una prometedora experiencia proyectable hacia otras fronteras activas
en la perspectiva de la integración. La integración puede darse en términos

79. 64
de incremento del comercio internacional y especialmente corre Honduras,
Guatemala y El Salvador, proyectos comunes de infraestructura vial y
energética y proyectos de complementariedad productiva.
2.6.4. De Descentralización Gubernamental Destinados a Generar
Progresivas Autonomías Regionales y Locales.
Durante la última década particularmente se han fortalecido las políticas
favorecedoras de la descentralización Institucional, dado que en El
Salvador ha prevalecido prácticamente sin contrapeso modelos
institucionales fuertemente centralizados. Los esfuerzos democratizadoras y
propiciadores de modalidades social participativa, las nuevas ideas sobre
eficiencia del sector público vinculadas a las empresas descentralizadas y
a las corporaciones públicas y semi-públicas regionales y las ideas
favorecedoras del desarrollo local, han contribuido poderosamente a la
difusión y puesta en práctica de políticas descentralizadoras
gubernamentales. En la finca de pensamiento más ampliar la CEPAL ha
propiciado en los últimos años formas de Desarrollo de transformación produc-

80. 65
tiva con equidad social y sustentabilidad ecológica. En la mayoría de los casos de
el país estos esfuerzos de descentralización están condicionados por rígidas
atribuciones legales y un marco, burocrático de gran connotación centralista, por
una cultura centralista que se expresa en todas las dimensiones de trabajo y gestión
gubernamental y por la precariedad dejas instancia descentralizadas del sector
público. Son especialmente débiles las instituciones municipales, las que además,
se encuentran habitualmente superadas por problemas que las exceden, por
presupuestos precarios y por unos muy discutibles grados de autonomía en sus
decisiones.
2.7. Las políticas Relativas a 1a Calidad Ambiental
Las políticas ambientales, tanto las referidas al medio natural como las que dicen
relación con la población que vive en condiciones de extrema precariedad, han
tenido una gran difusión en la última década en El Salvador. Son la respuesta; en
ocasiones débil, a una problemática que ha tendido a crecer fuerte y hasta
dramáticamente en los últimos tiempos, y frente a la que la propia institucionalidad
y la disposición política a actuar son claramente insuficientes.