Servicio Civil de Carrera en México

Servicio Civil
de Carrera
en México

Servicio Civil de Carrera en México
Javier Salinas Narváez y Elíseo Rosales Ávalos (coordinadores)
Grupo Parlamentario del PRD
en la Cámara de Diputados
LIX Legislatura I Congreso de la Unión

México, octubre de 2004

Cuidado de la edición
Renata Soto-Elízaga

Diseño de interiores y formación
Irma LeticiaValera Jaso

Corrección
AlbertoLara Castillo
Renata Soto-Elízaga

Diseño de portada
María de Lourdes AloarezLápez

Foto de portada
Mosaico tÚ rostros de José Chavez Morado, 1981, tomado de La magia
de Chávez Morado / Noventa años, publicado por la LVII Legislatura
de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, México, 1999.

El rexro de estelibro ~cá disponibleen formato PDP y puede obtenerseen:
~centro
de Producción
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Seautoriza plenamente (yse agradra) su reproducción. siemprey cuandosecite la mente.
EdilDrlal

Servicio Civil
de Carrera
en México
Javier SalinasNarváez
Eliseo Rosales Avalos
(Coordinadores)

~ Grupo Parlamentariodel PRD
~ Cámara de Diputados
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~ Congresode la Unión
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CÁMARA DE DIPlITADOS I CoNGRESO DELA UNIÓN
UX LEGISLATIJRA

MESA DIREcnYA

Pablo Gómez Álvarez Coordinador general
René Arce Islas Vicecoordinador general
Adrián Chávez Ruiz Presidentede Debatesdel Pleno
Elpidio Tovar de la Cruz Vicecoordinador
de Administración Interior
Inti Muñoz Santini Vicecoordinador
de Comunicación Social
Horacio Duarte Olivares Vicecoordinadorjurídico
Eduardo Espinoza Pérez Vicecoordinador de Proceso
Legislativo
lnelvo Moreno Álvarez Vicecoordinador de Desarrollo
Económico
María del Rosario Herrera Vicecoordinadora de Desarrollo
Ascencio Rural y Medio Ambiente
Marbe//a Casanova Calam Vicecoordinadora de Equidad Social
Alfonso Ramírez Cué//ar Vicecoordinador de Finanzas
Públicas
Emilio Zebadúa González Vicecoordinador de Política
Interior y Reforma del Estado
Eliana García Laguna Vicecoordinadora de Seguridad.
Justicia y Derechos Humanos
Clara Brugada Malina Vicecoordinadora de Política Social
Juan José García Ochoa Vicecoordinador de Relaciones
Internacionales
Marcela González Salas Vicepresidenta de la Cámara
de Diputados

íNDICE

Presentación 11
Prólogo 13
El destinatario de la ley: el servidor público
y sus características
Enrique Aveytua Üñate 19
La ética del servidor público
Eduardo Sdncbez Mejorada 43
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal/Análisis e impactos
Eliseo Rosales Ávalos 61
Servicio profesional en la administración pública
en México
JoséMejia Lira 89
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal: algunos problemas para la operación
del modelo
Mario Alberto Fócil Ortega 109
Servicio profesional y la nueva gestión pública en México
Ricardo Uualle Berrones 137
La importancia de la capacitación en el servidor público
Gerardo Pino Aznar 163

Profesionalización de la administración pública
Javier Salinas Narudez 189
Anexo
Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administración Pública Federal,
se reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal y la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal y se adiciona la Ley de Planeación 199

--

A Rita, por enseñarme todo lo que soy.
A mi padre, dondequieraque esté.
Eliseo Rosales Ávalos

I PRESENTACIÓN

La Administración Pública, como ciencia de la sociedad -más
que ciencia administrativa-, se debe al servicio de la comunidad;
por ello es importante el aporte y la visión de todos y cada uno de
nosotros para transformarla y mejorarla.
La cosa pública y su administración encuentran su equilibrio en
las ideas y los debates sobre la materia, y, fundamentalmente, en la
crítica constructiva, que se identifica con el método de la ciencia,
eleva los valores y pretende transgredir los límites, para el beneficio
social.
En 2003 se publicó la Ley del Servicio Profesional de Carrera
en la Administración Pública Federal. En esta obra, un grupo de
especialistas estudiosos de la materia escribieron algunas reflexio-
nes sobre dicha ley y sus repercusiones en la administración pública
mexicana. Participaron reconocidos académicos y administradores
públicos expertos en la administración de recursos humanos én el
sector público. Ellos han contribuido con sus ideas a la instalación
del servicio civil de carrera en nuestro país. El lector encontrará en
estas páginas, también, las reflexiones de una nueva generación de
estudiosos de la administración pública, formados en el Doctorado
de Administración Pública de la Universidad Anáhuac. Ésta es, sin

12 SERVICIO Crvu DE CARRERA EN MtxlcO

duda, una de las riquezas de la obra. Con este libro se abre un frente
de debate entre académicos y los nuevos estudiosos de la adminis-
tración pública; así mismo se muestra la pluralidad académica de la
Universidad Anáhuac.
Muchas reflexiones podrán efectuarse con base en esta obra;
muchas críticas se podrán hacer a los articulistas; otras más se ha-
rán a la ley: sean éstas de provecho para mejorar la administración
pública mexicana.
El servicio civil de carrera en la administración pública se en-
cuentra en gestación, y mucho habrá de contribuir a la profesio-
nalización y a brindar el servicio de calidad que demandan los
ciudadanos.

Javier Salinas Narudez

I PRÓLOGO

La construcción de un sistema de servicio civil de carrera mo-
derno es un prerrequisito básico para asegurar gobernabilidad de-
mocrática y desarrollo humano. El servicio civil sólo tiene sentido
si se inscribe en una agenda de buen gobierno que haga genuina la
reconstrucción de un Estado democrático y republicano, es decir,
que contribuya a la mejor y más efectiva gobernabilidad de nuestras
sociedades.
Las llamadas democracias emergentes se enfrentan a tremendos
desafíos para consolidar simultáneamente las instituciones republi-
canas y democráticas, profundizar y reorientar las reformas econó-
micas, y asegurar una creciente justicia social. Esa consolidación
exige cambios sustanciales en la arquitectura institucional del Es-
tado pero también en los modos y estilos de gobierno.
Frente al agotamiento de las reformas derivadas del Consenso
de Washington, se viene proponiendo una segunda generación de
reformas que apuntan, hasta ahora de manera poco articulada, a re-
construir el aparato conceptual y fortalecer las instituciones de gó-
bernabilidad, a partir de una nueva concepción del papel del Estado
en el proceso reformador. En el llamado nuevo Consenso de San-
tiago (1998) se afirmó que "la debilidad institucional constituye un

14 SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MÉxICO

cuello de botella", que el Estado debe ser fortalecido y que, entre las
reformas requeridas, se destaca claramente la del servicio civil. .
Así, se recordará que en el conocido informe anual de 1997 del
Banco Mundial El Estado en un mundo cambiante se afirma:
"La segunda tarea clave de la reforma del Estado es vigorizar
la capacidad institucional del Estado proveyendo incentivos a los
funcionarios públicos para que se desempeñen mejor, mientras se
mantienen bajo vigilancia las acciones arbitrarias", ya que "un staff
motivado es la sangre vital de un Estado efectivo", pues se ha cons-
tatado que "la historia del desarrollo en Europa y Norteamérica en
el siglo XIX y la del Asia Oriental en el presente, ha mostrado las re-
compensas económicas de constituir un efectivo sector público".
El Banco Mundial recomienda tres líneas de acción para un
sector público efectivo: a) fortalecer la capacidad para la formula-
ción y coordinación de políticas públicas, b) establecer sistemas más
eficientes y efectivos de provisión de servicios exclusivos del sector
público, y e) alentar personal motivado y capaz.
Entre las contundentes conclusiones de este informe está la de-
mostración empírica de la correlación estrecha entre el índice de me-
ritocracia pública y el crecimiento socioecon6mico; y, en ese índice,
la construcción de un sistema de servicio civil de carrera es, una vez
más, el elemento clave.'
Desde una perspectiva regional, ya en 1998 el Centro Latinoame-
ricano de Administración para el Desarrollo (CLAD) expuso en su do-
cumento Una nueuagestión públicaparaAméricaLatina la importancia
del servicio civil en la "reforma gerencial del Estado latinoamericano",
reforma "que ofrece las mejores respuestas a los desafíos económicos,

I La reforma del sistema judicial y de la administración pública viene identifi-
cada como dimensión esencial de la nueva agenda destinada a reforzar la go-
bernabilidad democrática.

PRÓLOGO I 15

sociales y políticos que se presentan en América Latina". Condición
esencial es la "reconstrucción de la capacidad estatal" en la que "la im-
plementación de la reforma gerencial es un aspecto fundamental".
La modernización administrativa no es sólo para procurar un
funcionamiento más efectivo del gobierno, sino para asegurar una
mejor capacidad de autonomía nacional, como capacidad de toda
la sociedad de asegutarse la debida regulación de los asuntos colec-
tivos. No sólo se trata de reinventar el gobierno, se trata de fortale-
cer la capacidad de autonomía y construir un marco de equidad y
solidaridad para el conjunto social. Por eso, la función pública o el
servicio civil no es ni debe ser un asunto sólo del gobierno. Es tam-
bién, y simultáneamente, una cuestión del sistema político y de la
sociedad en su conjunto.
El Congreso de la Unión aprobó la Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administración Pública Federal, la cual se publicó
en el Diario Oficialde la Federación el 10 de abril de 2003. Se trata
de un tema de trascendental importancia para el avance no sólo de
la profesionalización y modernización del sector público federal,
sino también de la reforma del Estado, en la búsqueda de contar
eón instituciones más eficientes, transparentes y democráticas.
Otro aspecto que hay que destacar de esta ley es el grado de con-
senso que logró entre las fuerzas políticas. Esta ley es la segunda, junto
con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, que se obtiene con el acuerdo político de todos los
partidos, no sólo debido a las bondades de la propia ley, sino principal-
mente a la manera en que se trabajó y buscaron las coincidencias.
La Ley entró en vigor en octubre de 2003, y se tendrá un plazo
de tres años para implementar en su totalidad el Sistema del Servi-
cio Profesional de Carrera. Los servidores públicos de carrera serán
quienes ocupen puestos desde el nivel de jefe de oficina (llamado m-
lace en la Ley) hasta directores generales de todas las dependencias

16 SERVICIO Civu DE CARRERA EN MÉxICO

federales del sector centralizado y desconcentrado. No entran en el
Sistema del Servicio Civil los organismos descentralizados ni aquellas
dependencias que ya cuentan con un servicio de carrera legal, como
la Secretaría de Relaciones Exteriores o la Procuraduría General de la
República, entre otros.
El Sistema del Servicio Profesional de Carrera cuenta con diver-
sos subsistemas como el de Planeación de Recursos Humanos, que
tendrá a su cargo, principalmente, vincular el desarrollo de la función
pública con una visión de largo plazo de acuerdo con diagnósticos, ne-
cesidades y evaluaciones; el de Ingreso, basado fundamentalmente en
convocatorias públicas que parten del principio de igualdad de opor-
tunidades; el de Desarrollo Profesional, cura tarea será la de permitir
que cada servidor público de carrera pueda diseñar un plan personal
de trayectoria profesional en la función pública de acuerdo con sus
méritos, capacitación y desempeño; el de Capacitación y Certificación
de Capacidades, que es el pilar del Servicio, ya que permitirá propor-
cionar la capacitación necesaria de acuerdo con el perfil del puesto y
los requerimientos del servicio público; el de Evaluación del Desem-
peño, que tiene como objeto calificar el desempeño de los servidores
de carrera, quienes tiene que pasar dichas evaluaciones para no que-
darse fuera del sistema y ser separados de su cargo; yel de Separación,
que establece las condiciones en las que puede ser separado de su cargo
un servidor público, separación que por ningún motivo podrá ser dis-
crecional en términos de cambios en el gobierno en turno.
El decreto también hace un cambio trascendental al convertir a
la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam)
en la Secretaría de la Función Pública. La idea es darle un nuevo
sentido a esta secretaría, menos en el aspecto fiscalizador y más en
la promoción de una gestión pública moderna, de innovación y ca-
lidad, orientada a procesos, indicadores y metas, con base en una
planeación estratégica y organizacional del gobierno.

PRÓLOGO 17

El Servicio Profesional de Carrera debe servir fundamentalmente
para atraer a las mejores mujeres y hombres a la administración pública,
retenerlos y motivarlos, de tal manera que al ser seleccionados con base
en el mérito yen igualdad de oportunidades podamos atraer a esos ta-
lentos que se encuentran en nuestro país, para incorporarlos y retenerlos
en el gobierno, con la mira puesta en ofrecer mejores servicios a la ciu-
dadanía y generar las condiciones para una mejor calidad de vida.
El Servicio Profesional de Carrera debe ser uno de los ejes de
la innovación en el gobierno, ya que también nos permitirá formar
funcionarios que puedan adaptarse con rapidez a los cambios que
nos plantea el entorno de la globalización y la competencia.
En otras palabras, la globalización y la necesidad de ser altamente
competitivos implica tener un gobierno orientado a resultados. En
este sentido, se requieren equipos de alto desempeño, ágiles y muy
bien capacitados, que puedan enfrentar cualquier tarea con altos ni-
veles de desempeño y efectividad.
La transición política en México tiene diversas dimensiones. Las
restricciones que hemos tenido y tenemos en muchos aspectos de la
vida nacional son obstáculos para que el país crezca y abata los niveles
de pobreza y desigualdad; entre esas restricciones están la laboral, la
energética, la fiscal, la de justicia, la reelección de legisladores. La de-
mocracia electoral ya no es hoy una restricción, pero de nada nos sirve
si no logramos acuerdos nacionales para las reformas constitucionales
y legales que nos hagan dar el salto al desarrollo del país. La democra-
cia no es sólo electoral, la democracia es un sistema de pesos y contra-
pesos, es un sistema de justicia expedita e imparcial y también es un
Estado y un gobierno que funcione eficaz y eficientemente.

Ramón Muñoz Gutiérrez
Jefe de la Oficina de la Presidencia
para la Innovación Gubernamental

I EL DESTINATARIO DE LA LEY:
EL SERVIDOR PÚBLICO Y SUS CARACTERfsTICAS
EnriqueAveytua Üñate"

INTRODUCCIÓN

Los actores de la administración pública y los legisladores mexicanos
han confundido los términos servidorpúblico, burócrata, funcionario
público, empleado público y cargo público, y esta visión repercute en los
gobernados. Es necesario establecer con claridad que el funcionario pú-
blico está subordinado a los actos políticos, ya que el Poder Ejecutivo y
la administración pública son dos funciones diferentes, a pesar de que,
en el sistema presidencialista que impera en México, el presidente de la
república es jefe de Estado, jefe de gobierno, jefe de las Fuerzas Arma-
das y jefe de la administración. Esta situación tiene su origen en la
época de Juárez y Díaz, y desde entonces se ha hecho creer que el Poder
Ejecutivo es igual a administración, porque a ésta la dividieron política
y no jurídicamente, siguiendo una teoría errónea de funciones materia-
les y formales, que se aparta por completo del punto de vista jurídico y
omite un principio general de derecho que enuncia lo siguiente: La au-
toridad únicamente puede hacer lo que dice la ley y el ciudadano puede
hacer todo lo que quiera, mientras no contravenga a la ley.

* Doctor en Administración Pública por la Universidad Anáhuac. Investigador
académico de esta universidad y funcionario público del Estado de México.


La administración pública administra la riqueza de la nación;
las necesidades que tiene que cubrir son las de la comunidad.
Lo anterior da pauta para decir que el dueño de los bienes admi-
nistrados es el pueblo, representado por el presidente, quien manda
de acuerdo con las leyes, para hacer que los bienes produzcan y ge-
neren ganancias, las cuales serán aplicadas para satisfacer las nece-
sidades del bien común.
Por ello, el presidente es político, es representante del pueblo y
toma decisiones, mismas que deben encaminarse a satisfacer las ne-
cesidades de la comunidad, mientras todo el personal que lo rodea y se
encuentra laborando en la administración pública, como son los secre-
tarios de Estado, subsecretarios, directores generales,directores de área,
subdirectores, jefesde departamento, personal de enlace y apoyo, yope-
rativos, únicamente actúa bajo acuerdo y siguiendo las indicaciones del
presidente, lo cual está perfectamente estipulado en los artículos 1,6,9,
11 Y12 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

BREVES ANTECEDENTES GENERALES

La problemática de distinguir a las personas que presentan un servi-
cio subordinado al Estado-ha tenido diversos matices y ha generado
distintos puntos de vista a lo largo de la historia, por ello tenemos
que estudiarlo según la ideología, el tiempo, el lugar y, sobre todo,
la política que se dicte en un área determinada.
En Atenas y Esparta, en la antigua Grecia, para tener acceso a
las funciones públicas, era indispensable la condición de ciudadano
-"hombre nacido en la ciudad"-, toda vez que dichas funciones
eran consideradas altamente honorfficas.'

I Miguel Acosta Romero, Derrcho Burocrdtico mexicano, Porrúa, México, 1995,p.27.
e:

El DESTINATARiO DE lA lEY: El SERVIDOR PlJBUCO Y SUS CARACTERfsTICAS 21

En la Edad Media, la función pública vino a ser un derecho pri-
vado de quien supo obligar a otros a prestarla, ya que el rey, el prín-
cipey los señores feudales obligaban a otros a prestar sus serviciospara
ellos, teniendo esta actividad un rasgo privado más que público.

ANTECEDENTES NACIONALES

Situándonos en la época colonial, las Leyes de Indias son las prime-
ras en citar a los servidores públicos sin aportar definición alguna,
concretándose únicamente a señalar algunas penas y ordenamientos
de cómo desempeñar dicha función.
En 1814 se señalaron algunos derechos de los servidores públi-
cos, precisamente en el Decreto Constitucional para la Libertad de
la América Mexicana, manifestando en el artículo 26 lo siguiente:
"Los empleados públicos deben funcionar temporalmente, yel pue-
blo tiene derecho para hacer que vuelvan a la vida privada, prove-
yendo las vacantes por elecciones y nombramientos, conforme a la
Constitución". 2
La Constitución de 1824 citaba en su artículo 110 las atribu-
ciones del presidente de la república, entre las que destacamos las
siguientes fracciones:

IV. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho.
VI. Nombrar a los jefes de las oficinas generales de Hacienda, los
de las comisarías generales, los enviados diplomáticos y cónsules.
los coroneles y demás oficiales superiores del ejército permanente.
milicia activa y armada. con aprobación del Senado y. en sus rece-
sos, del Consejo de Gobierno.

z Ibidem, p. 29.

22 SERVICIOCIVIL DE CARRERA EN MtxlcO

XX. Suspender de sus empleos hasta por tres meses, y privar aun
de la mitad de sus sueldos por el mismo tiempo, a los empleados de la
Federación, infractores de sus órdenes y decretos; y en los casos que
crea deberse formar causa a tales empleados, pasará los antecedentes
de la materia al tribunal respectivo.'

La Constitución de 1836 estableció en el artículo 15 de la
Cuarta Ley Constitucional, entre las prerrogativas del presidente de
la república: "VI. Nombrar libremente a los secretarios del despa-
cho, y poderlos remover siempre que lo crea conveniente".
Por su parte, el artículo 85 de la Constitución Federal de los Es-
tados Unidos Mexicanos, de 1857, estableció, entre las facultades y
obligaciones del presidente de la república:

11. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, re-
mover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda,
y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión,
cuyo nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo
en la Constitución o en las leyes."

Posteriormente, en 1896, se expidió la ley reglamentaria de los ar-
tículos 104 y 105 de la Constitución de 1857, en la cual se establecieron
algunas penas como la destitución del cargo y la inhabilitación, y recom-
pensas como la inamovilidad y el otorgamiento de ascensos, haciendo
especial hincapié en la responsabilidad de los altos funcionarios.
En 1911 fue elaborado el Proyecto de Ley del Servicio Civil de
los Empleados Federales, que intentaba asegurar derechos y dar es-
tabilidad a los burócratas, mas no llegó a ser aprobado. En 1920 se

3 Ibídem, p. 30.
4 Ibídem, p. 31.

EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PÚBLICO Y SUS CARACTERfsTICAS I 23

intentó crear una Ley del Servicio Civil del Poder Legislativo, tam-
bién sin resultado.'
Años más tarde se expidió el Estatuto de los Trabajadores al
Servicio de los Poderes de la Unión, promulgado el 27 de septiem-
bre de 1938 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día
5 de diciembre de 1938, el cual definió al trabajador al servicio del
Estado como "toda persona que presta a los poderes Legislativo,
Ejecutivo o Judicial un servicio material, intelectual o de ambos
géneros, en virtud del nombramiento que fuere expedido, o por el
hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores tempora-
les". El artículo 311 establecía que la relación jurídica de trabajo se
entiende establecida entre los poderes de la Unión o las autoridades
del Distrito Federal y los respectivos trabajadores; asimismo dividió
a los trabajadores como de base y de confianza,"

EL SERVIDOR PÚBLICO EN EL DERECHO COMPARADO

El maestro Miguel Acosta Romero menciona que el servicio público
de empleo apareció en el campo de la ciencia del Derecho en el año
1944, después de la creación de la Organización Internacional del
Trabajo, trayendo esto consigo que los Estados buscaran una mayor
creación de empleos, y la necesidad de legislar para regular lo con-
cerniente a estos nuevos trabajadores.

ALEMANIA

En este país se consideran funcionarios los que ejercen permanente-
mente atribuciones que entrañan la soberanía del Estado o que, por

5 Ibidem, p. 32.
6 Ibidem, p. 35.

24 SERVICIO CiVIL DE CARRERA EN MÉXICO

razones de su seguridad o por motivos de interés de la vida pública,
no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones de trabajo
de derecho privado. Son funcionarios, por consiguiente, quienes
ejercen competencias de mando y coerción, así como de protección
ciudadana y civil, previsión social o educación.
Existen cuatro clases de funcionarios en la República Federal
Alemana: los de cargos superiores, los intermedios, los ordinarios
y los subalternos. Para los cargos superiores, los aspirantes deben
aprobar dos exámenes y cumplir un periodo comprobatorio de cua-
tro años; después de esto, pueden obtener el nombramiento, que es
vitalicio, y el ascenso se realiza automáticamente por grados.

ESPAÑA
Acosta Romero enuncia que en España, la administración pública,
se regula por la Ley 30 del 2 de agosto de 1984, la cual cita que el
personal al servicio de la administración pública se divide en:
A) Administración central:
a) Administración civil y militar del Estado;
b) Administración de justicia;
e) Administraciones de las comunidades autónomas; y
d) Organismos autónomos dependientes de las administracio-
nes del Estado.
B) Administraciones locales:
a) Diputaciones provinciales;
b) Ayuntamientos;
e) Entidades locales menores;
d) Agrupaciones forzosas de municipios; y
e) Mancomunidades voluntarias de municipios.
C) Administración de la seguridad social:
a) Tesorería de la Seguridad Social;
b) Instituto Nacionalde la Seguridad Social;

EL DESTINATARIO DE· LA LEY: EL SERVIDOR PlJBlICO Y SUS CARACHRlsTICAS 25

e) Instituto Nacional de Salud;
d) Instituto Nacional de Servicios Sociales; y
e) Institución Social de la Marina.
Asimismo, el artículo primero de la ley antes citada menciona
que ésta aplica:
a) Al personal de la administración civil del Estado y sus orga-
nismos autónomos;
b) Al personal civil al servicio de la administración militar y sus
organismos autónomos; y
e) Al personal funcionario de la administración de la seguridad
social.
Todo el personal al servicio de la administración del Estado, sus
cuerpos, escalas, categorías y clases, tendrá dependencia orgánica
del Ministerio de la Presidencia, sin perjuicio de la que funcional-
mente tenga con cada departamento.
En la Dirección General de la Función Pública existe un regis-
tro central en el que se inscribe a todo el personal al servicio de la
administración del Estado, y en el que se anota preceptivamente to-
dos los actos que afecten a la vida administrativa del mismo.'

FRANCIA

El concepto de funcionario público en Francia, al igual que en otros
países europeos, se limita al funcionario permanente, no incluyén-
dose a los auxiliares, al temporal, ni al que está a prueba. Por ese
motivo, la definición de los autores franceses para funcionario es:
toda persona que ocupe un cargo permanente en los cuadros ad-
ministrativos. Aunado a ello, el sistema de administración que se
aplica en Europa es el burocrático o de carrera.

7 Ibitkm, p. 46.

16 StIlVK.lO Crvu Dt C"RMtR" tN M{xlco

INGLATERRA
Los funcionarios públicos del Reino Unido reciben el nombre de
servidores de la Corona (The Crown Servants),
En Inglaterra se pueden identificar cuatro clases de personal en
la administración pública: la primera está integrada por funcionarios,
que son los encargados de dar los lineamientos de la política adrni-
nistrativa: la segunda es la ejecutiva, los encargados de las cuestiones
técnicas; la tercera está conformada por los que materializan las deci-
siones de la primera y segunda clase; y la cuarta son los trabajadores
de escritorio."

CONCEPTO DE BUROCRACIA

La palabra burocracia proviene del francés bureaucratie. La etimolo-
gía de la voz se integra del francés bureau (oficina) y del helenismo
krdtos (poder. gobierno). Es un término que engloba las diversas
formas de organización administrativa, a través de las cuales las de-
cisiones de un sistema político se convierten en acción."
Otra acepción que se tiene de la voz burócrata es: "Persona que
pertenece a la burocracia. Empleado de la administración pública
que por su inoperancia y lentitud entorpece la administración del
Estado"."
La palabra burocracia también es utilizada peyorativamente. Se
señala con ella. en ocasiones, a lo más negativo de la administración

• lbUinrr. p. SO.
• Enci(iop~4 jurúJic4 Maic4n4. voz Br4u/io Ritmlrn Rrynoso. I1J-UNAM I
Porrúa, México. 2002. p. 576.
IQ Víctor de Santo (dir.), Diccioneri«tk Ciml'ÚlJ JurídiCAS. Po/itiCItS. SocUtks J tÚ
Ea»UJmúI. Ed. Unreersjdad, Buenos Aires. 1999, p. 173.

EL Dt.SlIN"'''itK) [)t. 1 A lt v: U ~UNI()OR PÜMlK () y SlJ l ARA! I tR~ IK,,~ 27

pública; a lo caracterizado por las exigencias de detalle, la tramita-
ción lema, rutinaria y hasta superflua.
El docror Andrés Serra Rojas expresa sobre el particular que:
"En un sentido general la burocracia alude a la clase social que in-
tegran los funcionarios y empleados públicos. Bajo otra acepción la
burocracia alude a la influencia o dominio de los servidores del Es-
rada en la vida social." I I
Por su parte, el abogado brasileño Osear Bueno Magno afirma
sobre el mismo concepro:

1.Jurocracia es el aparato mantenido por el Estado para el ejercicio de
sus actividades. Este aparato se compone de personas que se ligan a
la administración de distintas maneras. a saber: a) Por vínculos po-
luicos (presidente, gobernadores, etcétera); b) Por vínculos profesio-
nales (servidores y funcionarios públicos); e) En virtud de requisición
(reservistas. jurados. funcionarios electorales); d] Por causa de una
emergencia (servicios voluntarios. como la extinción de un incendio);
'! r) Sin relación de dependencia. como es el caso de los contratados a
través de solicitud civil de servicios."

De las funciones anteriores se confirma el contenido más so-
ciológico que jurídico del término burocracia. por lo que considero
que es incorrecto aplicar este término para referirse al personal que
presta servicios laborales al Estado. En los siguientes punros se ana-
liza los términos funciommo público. empleado público. servidor pú-
blico y cargo público.

Andrés Serrra ~ DnrchoA4múristraJivo. Porrúa, México, 19881 p.36i.
Varios alllO«S, ~ tk Dnrcho~, Poaúa, México, 1987, p. 336.

28 SERVICIO Crvu DE CARRERA EN MÉxICO

FUNCIONARIO PÚBLICO

El término funcionarios es utilizado en el lenguaje común para ca-
racterizar a todos los empleados de la administración pública, pero
jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se aplica sino a
cierto tipo de servidores públicos. Gran parte del personal adminis-
trativo se encuentra ocupado bajo un régimen de derecho privado.
Los servidores incluidos en el régimen de derecho público son quie-
nes tienen la calidad de funcionarios.
El funcionario público está normado por un régimen de función
pública bajo una ley específica de derecho público o mediante dispo- .
siciones equivalentes, y asume actividades enmarcadas en los intereses
primordiales del Estado, desempeña las funciones esenciales que le ata-
ñen al Estado, y que cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.
Otro rasgo que debe ser resaltado es que su labor se realiza de
manera permanente a través de una carrera administrativa; que di-
cha carrera exige su profesionalización; y que tal profesionalización
se basa en la formación y el perfeccionamiento continuo.
Para Gabino Fraga, el funcionario público "supone un encargo
especial transmitido en principio por la ley, que crea una relación
externa, que da al titular un carácter representativo'U?
Para el uruguayo Enrique Sayagués Laso, los funcionarios pú-
blicos son las "personas físicas que actúan como titulares de los ór-
ganos estatales","
De acuerdo con José Canasi, el funcionario público "representa
a la ley y comprende la voluntad del Estado de manera lícita"."

13 Gabino Fraga, DerechoAdministrativo, Porrúa, México, 1986 26 , p. 130.
14 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo,
1953, p. 255.
15 José Canasi, Derecho Administrasiuo, Depalrna, BuenosAires, 1981, p. 385.

EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PÚBLICO Y SUS CARACTERlsTICAS I 29

Miguel Acosta Romero sostiene que el servidor público es aquel
que cubre un puesto oficial de trabajo en la administración pública,
no es empleado público, y asume un carácter de autoridad."
OIga Hernández Espíndola define al funcionario público como
"un servidor del Estado, designado por disposición de la ley para ocu-
par grados superiores de la estructura orgánica de aquél y para asumir
funciones de representarivldad, iniciativa, decisión y mando","
El maestro Serra Rojas manifiesta que el funcionario público se
caracteriza por expresar y participar en la formación y ejecución de la
voluntad estatal, decidiendo y llevando a cabo sus determinaciones
por su carácter representativo, al participar en los actos públicos, por
no recibir en algunas legislaciones una retribución, y por ejecutar las
disposiciones legales especiales de su investidura."
Por ello, indica que este concepto posee las siguientes caracte-
rísticas:
1. Una designación legal;
2. El carácter de permanencia;
3. El ejercicio de la función pública que le da poderes propios;
4. Su carácter representativo.
Serra Rojas, al citar a Waline, dice que no se debe confundir la
noción de funcionario, que es una noción administrativa, con la de
agente, por oposición al gobierno, que pertenece al ámbito del dere-
cho constitucional, particularmente estudiada por .Duguir.
Dicha tesis sostiene que:

Los gobernantes detentan la fuerza, exteriorizan según su propia vo-
luntad individual, ni en el Estado ni en la Nación hay voluntad. En

16 Miguel Acosta Romero, op. cit., p. 105.
17 Varios autores, op. cit., p.
18 Andrés Serra Rojas, op. cit., p. 366.

30 SERVICIO Civu DE CARRERAEN MtxlcO

cambio los agentes obran acomodándose en sus funciones a los go-
bernantes y a la ley. La jerarquía en que se hallan enquistados arranca
de los gobernantes, por ello se debe entender por agente funcionario,
aquel que participa normal y permanentemente en el funcionamiento
del servicio público."

Esto se complementa diciendo que el funcionario es el indivi-
duo investido de un empleo o función permanente y que colabora
en el funcionamiento de un servicio público.
Olivera Toro hace hincapié en los elementos del funcionario,
dentro de los cuales considera:
a) Permanencia en el empleo;
b) Integración en un cuadro, esto es, una categoría de empleos fya-
dos por las leyesy reglamentos en forma jerarquizada, logrando
su integración por la operación jurídica de la titularización; y
e) Participación de un servicio público.
Por su parte, la doctrina general italiana considera que el rango
de funcionario se determina por la relación que guarda con el Es-
tado, ya sea formando la voluntad de éste o simplemente repre-
sentándolo, y los empleados se definen por la naturaleza de su
actividad, que implica la prestación de sus servicios de un modo
permanente y para fines profesionales.
Por ello, podemos afirmar que funcionario es aquel que des-
empaña o ejecuta las decisiones en la administración pública, y que
carece de decisiones propias, ya que únicamente lleva a cabo las de-
cisiones del Ejecutivo.
Lo anterior se afirma con la doctrina administrativa francesa, ya
que para poder tomar decisiones se tiene que ser político y por ende

19 Jorge Olivera Toro, Manual de DerechoAdministrativo, Porrúa, México,
1998, p. 326.


tener el poder, el cual, al estar radicado en el pueblo y éste elegir a
sus representantes por elección directa, se representa jurídicamente
en las figuras de representación popular, ya sea de manera directa
o indirecta. Algunos ejemplos son los titulares del Poder Ejecutivo,
los representantes del Poder Legislativo, los presidentes de los pode-
res judiciales y los presidentes de los órganos autónomos.
Se afirma que es gobernante toda persona que participa en la
gestión de los asuntos públicos, a consecuencia de una designación
que le confiere o le supone una fuerza política, sea personal, sea re-
presentativa.
Por ello, se debe considerar que el rango de funcionario en el
sector central se inicia a partir del nivel de secretario de Estado y
abarca hasta el nivel de mando medio superior, o sea, jefes de depar-
tamento o sus equivalentes en la administración pública paraestatal,
toda vez que los nombrados en primer lugar actúan bajo acuerdo
del presidente de la república, quien es el que toma las decisiones, y
ellos las ejecutan; así lo enuncian los artículos 1, 6, 9, 11 Y 12 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976, cuya
última reforma fue realizada el 13 de marzo de 2002:

Artículo 1. La presente ley establece las bases de organización de la
administración pública federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los de-
partamentos administrativos, y la Consejería Jurídica del Ejecutivo
Federal, integran la administración pública centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación es-
tatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxi-
liares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros
y de fianzas y los fideicomisos componen la administración pública
paraesraral.

32 SERVICIO Crvu DE CARRERA EN M~XICD

Articulo 6. Para los efectosdel artículo 29 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, el presidentede la repúblicaacordará
con todos los secretariosde Estado, los jefesde los departamentos ad-
ministrativos y el procurador general de la república.
Articulo 9. Lasdependencias y entidades de la administración pública
centralizada y paraestaral conducirán sus actividades en forma pro-
gramada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos
y prioridades de la planeación nacional del desarrollo establezca el
Ejecutivo Federal.
Articulo 11. Los titulares de las secretarías de Estado y de los depar-
tamentos administrativos ejercerán las funciones de su competencia
por acuerdo del presidente de la república.
Articulo 12. Cada secretaría de Estado o departamento administra-
tivo formulará, respecto de los asuntos de su competencia, los proyec-
tos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, y órdenes del presidente
de la república.

En la legislación mexicana encontramos una confusión termi-
nológica para referirse a los personas que prestan sus servicios al Es-
tado, ya que la Constitución hace referencia a funcionarios (art. 3,
fracción VIII), funcionarios y empleados (art. 8), funcionarios fede-
rales (art. 124), funcionarios públicos (art. 128), altos funcionarios
(art, 72, apartado j), empleados y servidores públicos (arts, 89, 108,
109, 110, 112, 113 y 114), servidores públicos (art. 123), y cargos
de confianza (art. 123), este último que, interpretado a contrarío
sensu, da origen a cargos de base. La Ley Federal de Responsabili-
dades de los Servidores Públicos engloba en estos últimos términos
a los mencionados en los párrafos primero y tercero del artículo
108 constitucional. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado divide a éstos en trabajadores de base y de confianza,
así mismo, hace una enumeración de ellos. La Ley del Instituto de


Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado man-
tiene el concepto de trabajador.

EMPLEADO PÚBLICO

Debemos distinguir entre el concepto de funcionario y el de em-
pleado. El primero supone un cargo especial transmitido en prin-
cipio por la ley, que crea una relación extrema que da al titular un
carácter representativo, mientras que el segundo sólo concurre a la
formación de la función pública, de tal manera que, examinando
cada uno de los casos enumerativamente fijados por los preceptos a
que nos referimos en un principio, se encuentra que todos ellos tie-
nen ese carácter representativo que los coloca como intermediarios
entre el Estado y los particulares."
Por ese motivo, nos debemos remontar a lo preceptuado por
el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que trata de las "responsabilidades de los servidores pú-
blicos", y que sujeta a responsabilidades, sin distingos, a todas aque-
llas personas que participan en un empleo, cargo o comisión en la
administración pública centralizada, descentralizada, desconcen-
trada, organismos autónomos, y a los miembros de los poderes Le-
gislativo y Judicial.
De todos los conceptos apuntados podemos concluir que el
funcionario público es la persona física cuyo cargo y competencias
están comprendidos en la ley o en el reglamento (generalmente in-
terno y orgánico) de la dependencia u órgano, lo cual le otorga un
carácter de representación y cumplimiento de la voluntad estatal,
que alcanza actuando bajo acuerdo del gobernante con la finalidad

20 IbiJnn, p. 328.

34 SERVICIO CiVIl. DE CARRERA EN MÉxICO

de hacer cumplir sus decisiones, las cuales tienen que estar encami-
nadas al bien común.
Debido a la problemática y confusión que existe en nuestra le-
gislación al ocupar varios conceptos para referirse a las personas que
prestan sus servicios al Estado, analizaremos los de empleado pú-
blico, servidor público y cargo público.
Para Acosta Romero, empleado público es: "aquel que presta un
servicio determinado de carácter permanente a un órgano público,
mediante salario, caracterizado por un vínculo laboral que tiene su
origen en la ley"."
Gabino Fraga afirma que la figura de empleado público supone·
una vinculación interna que hace que su titular sólo concurra a la
formación de la función pública; no tiene facultades representativas
ni fuera ni dentro del organismo o dependencia; es, corno señala
Fraga, un recurso humano que entrega su voluntad a la dirección
del funcionario. 22
Serra Rojas indica que "el empleado público se caracteriza por
no tener atribución especial designada en la ley...".23
De las definiciones anteriores, podemos concluir que el em-
pleado público recibe órdenes de su superior jerárquico, o sea, un
funcionario, quien le delega ciertas tareas, encontrándose en este
supuesto el personal de enlace y el operativo, los cuales no tienen
facultades concedidas por la ley o algún manual interno, sólo atri-
buciones perfectamente descritas en los cuerpos normativos.
Acosta menciona que las características de los empleados pú-
blicos son:
a) Denominación específica;

21 Miguel Acosta Serra, op. cit., p. 105.
22 Gabino Fraga, op. cit., p. 130.
23 Andrés Serra Rojas, op. cit., p. 359.

EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PÚBLICO Y SUS CARACTERíSTICAS 35

b) Atribuciones definidas y descritas en los cuerpos normativos;
e) Retribución por salario;
d) De naturaleza permanente o de base; y
e) Creado por ley.
Por lo que concierne al término servidor público, el mismo
Acosta dice:

Es aquel ciudadano investido de un cargo, empleo o función pú-
blica, ligado por un vínculo de régimen jurídico, profesionalmeríte,
por tanto, al cuadro de personal del poder público. Tal vinculación
puede ser directa (servidor de la administración pública centralizada)
o indirecta (servidor de la administración pública paraestaral)."

El primer párrafo del artículo 108 constitucional cita:

...se reputarán como servidores públicos a los representantes de elec-
ción popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder
Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en ge-
neral, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión
de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el
Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Elec-
toral (...)

Podemos afirmar que el servidor público y el funcionario público
trabajan al servicio del gobernado, y la única diferencia reside en un
aspecto interno de la administración pública, toda vez que las personas
que encuadran en las definiciones aportadas son sujetas de responsabi-
lidad administrativa, civil y penal, y sólo el funcionario público repre-
senta ante los gobernados a la dependencia a la que está adscrito.

24 Miguel Acosta Romero, op. cit., p. 106.

36 SERVICIO Crvu DE CARRERA EN MÉxICO

CARCO PÚBLICO

Por último, se analizará el concepto de cargo público, el cual es de-
finido por Acosta Romero de esta forma: "Es el lugar instituido en
la organización pública, con denominación propia, atribuciones es-
pecíficas y presupuesto propio, para ser provisto y ejercido por un
titular en la forma establecida por la ley."2s
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públi-
cos, publicada en el Diario Oficialde la Federación el 31 de diciem-
bre de 1982, considera que podrán ser sujetos de juicio político, en
expresa remisión al artículo 110 de la Constitución General: los
senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los secretarios de des-
pacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a
la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de gobierno del Distrito
Federal, el procurador general de la república, el procurador ge-
neral de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito
y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del fuero común del
Distrito Federal, los directores generales y sus equivalentes de los
organismos descentralizados, empresas de participación estatal
mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideico-
misos públicos; así como, los gobernadores de los estados, los dipu-
tados locales y magistrados de los tribunales superiores de Justicia
locales; entre otros.
Los citados por dicho artículo son considerados como quienes
ocupan los cargos públicos, mismos que son de niveles altos y con-
ceptualízados por la Ley Federal del Trabajo como empleados de
confianza, los cuales carecen de protección jurídica.

25 ldem.

EL DESTINATARIO DE LA LEY: EL SERVIDOR PÚBLICO Y SUS CARACTERlsTICAS 37

ESTABILIDAD EN EL EMPLEO

DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

Una vez analizados los conceptos de funcionario público y cargo pú-
blico, se analizará la problemática que tienen estas personas con res-
pecto a la estabilidad en el empleo, toda vez que nuestra legislación
laboral los contempla en la categoría de empleados de confianza. El
artículo 9 de la Ley Federal del Trabajo cita:

La categoría de trabajador de confianza depende de la naturaleza de las
funciones desempeñadas y no de la designación que se dé al puesto.
Son funciones de confianza las de dirección, inspección, vigilan-
cia y fiscalización, cuando tengan carácter general, y las que se re-
lacionen con trabajos personales del patrón dentro de la empresa o
establecimiento.

Por tal motivo surge una confusión desde el punto de vista del
derecho laboral, toda vez que esta rama del derecho hace una distin-
ción clara y precisa en el artículo 123, apartado B, de la Constitución,
yen su ley reglamentaria, que es la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, la cual cita en su artículo 4: "los trabajadores se
dividen en dos grupos: de confianza y de base".
El artículo 5 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado cita quiénes son trabajadores de confianza en el gobierno fede-
ral, determinando posteriormente por exclusión, en el artículo 6, a los
trabajadores de base. Así, dicha ley dispone:

Artículo 5. Son trabajadores de confianza:
1. Los que integran la planta de la Presidencia de la República y
aquellos cuyo nombramiento o ejercicio requiera la aprobación ex-
presa del presidente de la república;

38 SERVICIO Ctvu DE CARRERA EN M~xlcO

II. En el Poder Ejecutivo, los de las dependencias y los de las enti-
dades comprendidas dentro del régimen del apartado B del artículo
123 constitucional, que desempeñan funciones que conforme a los
catálogos a que alude el artículo 20 de dicha ley sean de:
a) Dirección, como consecuencia del ejercicio de sus atribuciones
legales, que de manera permanente y general le confieren la repre-
sentatividad e implican poder de decisión en el ejercicio del mando a
nivel directores generales, directores de área, adjuntos, subdirectores
y jefes de departamento.
b) Inspección, vigilancia y fiscalización: exclusivamente a nivel de
las jefaturas y subjeíaturas, cuando estén considerados en el presu-
puesto de la dependencia o entidad de que se trate, así como el perso-
nal técnico que en forma exclusiva y permanente esté desempeñando
tales funciones, ocupando puestos que a la fecha son de confianza.
e) Manejo de fondos o valores, cuando se implique la facultad le-
gal de disponer de éstos, determinando su aplicación o destino. El
personal de apoyo queda excluido.
d) Auditoría: a nivel de auditores y subauditores generales, así
como el personal técnico que en forma exclusiva y permanente des-
empeñe tales funciones, siempre que presupuestalrnente dependa de
las contralorías o de las áreas de auditoría.
e) Control directo de adquisiciones: cuando tengan la represen-
tación de la dependencia o entidad de que se trate, con facultades
para tomar decisiones sobre las adquisiciones y compras, así como el
personal encargado de apoyar con elementos técnicos estas decisiones
y que ocupe puestos presupuestalmenre considerados en estas áreas de
las dependencias y entidades con tales características.
f) En almacenes e inventarios, el responsable de autorizar el ingreso
o salida de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios.
g} Investigación Científica,siempre que implique facultades para de-
terminar el sentido y la forma de la investigación q~e se lleve a cabo.

EL Dt:SlINA1ARIO UE LA U::Y: ~L Sé/<VIDORPÚBLICO y SUS CARACTERíSTICAS 39

h) Asesoría o consultoría, únicamente cuando se proporcione a
los siguientes servidores públicos superiores: secretario, subsecre-
taría, oficial mayor, coordinador general y director general en las
dependencias del gobierno federal o sus equivalentes en las enti-
dades.
i) El personal adscrito presupuestalrnente a las secretarías particu-
lares o ayudantías.
j) Los secretarios particulares de: secretario, subsecretario, oficial
mayor y director general de las dependencias del Ejecutivo Federal o
sus equivalentes ~n las entidades, así como los destinados pres~pues
talmente al servicio de los funcionarios a que se refiere la fracción 1
de este artículo.
k) Los agentes del Ministerio Público Federal y del Distrito.
/) Los agentes de las policías judiciales y los miembros de las poli-
cías preventivas.
(. ..)
(... )
III. En el Poder Legislativo; en la Cámara de Diputados: el oficial
mayor, el director general de departamentos y oficinas, el tesorero
general, los cajeros de la Tesorería, el director general de Adminis-
tración, el oficial mayor de la Gran Comisión, el director industrial
de la imprenta y encuadernación y el director de la Biblioteca del
Congreso.
En la Contaduría Mayor de Hacienda: el contador y el subcon-
tador mayor, los directores y subdirectores, los jefes de departamento,
los auditores: los asesores y los secretarios particulares de los funcio-
narios mencionados.
En la Cámara de Senadores: oficial mayor, tesorero y subtesorero,
IV: En el Poder Judicial: los secretarios de los ministros de la Su-
prema Corte de Justicia deja Nación y, en el TribinaL4e Justicia del
Distrito Federal, los secretari9s del Tribunal Plenoydelas salas.


Como se observa, tres son los criterios para considerar a los tra-
bajadores como de confianza:
a) Porque su nombramiento sea hecho directamente por el pre-
sidente de la república o porque su nombramiento o ejercicio
requieran la aprobación expresa del mismo;
b) Por la naturaleza de sus funciones; y
e) Por el órgano al cual se encuentran adscritos.
Las personas que se encuentran en los supuestos enurtciados son
tratadas de manera especial por la legislación laboral, presentando
diversas problemáticas, tales como:
• Carencia de derecho a la estabilidad en el empleo.
• No tienen derecho a recibir indemnización laboral cuando
son separadas del puesto, cargo o comisión ni el derecho a la
reinstalación obligatoria.
• Al no tener este derecho a la inamovilidad o estabilidad en el
empleo, se propicia el abuso del cargo, lo que a su vez genera
actos de corrupción. .
• Las disposiciones legales que las regulan son ambiguas y com-
plejas, por lo que en muchos casos su interpretación obliga a
un régimen de suplencias.
• El vínculo de trabajo se establece a través de un acto adminis-
trativo como es el nombramiento y no a través de un acto de
naturaleza laboral como sería un contrato individual de tra-
bajo. En consecuencia, los efectos del nombramiento pueden
darse por terminados unilateralmente en cualquier momento
y por cualquier circunstancia.
• No tiene un horario fijo, ni derecho a pagos de tiempo extra.
• En virtud de que la mayo~ía de las disposiciones que las re-
gulan son de carácter administrativo, no tienen rango de ley,
éstas pueden ser modificadas en cualquier momento en per-
juicio del trabajador de confianza.

EL DESTINATARIO DE LA LEV: EL SERVIDOR PLJBUCO V SUS CARACTERlsTICAS 41

Dicho lo anterior, se puede concluir que los trabajadores de con-
fianza al servicio del Estado, o sea, los funcionarios públicos y los
que ocupan cargos públicos, no cuentan con una estabilidad y tran-
quilidad en el empleo, ya que pueden ser removidos en el momento
en que así lo decida el superior jerárquico inmediato o mediato, lo
que puede ocasionar distracción, preocupación y corrupción.
Esto es reforzado con el criterio de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, que enuncia lo siguiente:

Tesis 316: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. DE CONFIANZA.

NO ESTÁN PROTEGIDOS POR EL APARTADO B DEL ART. 123 EN CUANTO

A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO. El Tribunal Federal de Concilia-
ción y Arbitraje no incurre en violación de garantías si absuelve del
pago de indemnización constitucional y salarios caídos, reclamados
por un trabajador de confianza que alega un despido injustificado, si
en autos se acredita tal carácter, porque los trabajadores de confianza
no están protegidos por el artículo 123 de la Constitución, apartado
B, sino en lo relativo a la percepción de sus salarios y las prestaciones
del régimen de seguridad social que les corresponde, pero no [en] lo
referente a la estabilidad en el empleo.

SIBL/OGRAFiA

ACOSTA Romero, Miguel: Derecho Burocrático mexicano, Porrúa,
México, 1995.
CUEVA, Mario de la: El nuevo Derecho mexicano del Trabajo, Porrúa,

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42 SERVICIO CIVil DE CARRERA EN MÉxICO

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México, 1987.

LA ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO
Eduardo SánchezMejorada*

CONCEPTO DE ÉTICA

N EL BIEN Y EL MAL
o puede esperarse iniciar un trabajo sobre ética que no se per-
mita plantear, por lo menos de manera general, el tema de origen,
es decir, el tema del bien y del mal. Está claro que en la mente y el
corazón del hombre se da por naturaleza la intención de obrar bien,
al menos en la gran mayoría de las personas. El problema no estriba
en que los seres humanos de pronto prefieran masivamente obrar
mal. El punto delicado se encuentra en saber lo que debe entenderse
por bien y lo que debe entenderse por mal. ¿Qué es lo que está bien
y qué, lo que está mal? ¿Quién lo decide? ¿Con qué argumentos?
Mientras no tengamos esto claro no podremos avanzar, porque
finalmente se trata de sostener de modo racional un principio rector
de la conducta del hombre, generador del derecho y fundamento de
cohesión y viabilidad de la vida social de toda comunidad.
¿Cómo podemos distinguir con objetividad lo bueno y lo malo?,
¿o acaso no hay diferencia objetiva y todo queda a la interpretación

* ~tor en Adminisuaeión Públicapor la Universidad Anáhuac. Coordi~adt;M"
de unidades territoriales, investigador y académico de la misma uniWJ'lidad.

44 SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MÉXlcn

de quien juzga? Éste bien puede ser el problema fundamental de la
ética.
Algunos referentes de comportamiento pueden ser:
• La propia conciencia
• La ley
• La moral
Las tres fórmulas enunciadas presentan por sí solas grandes in-
convenientes. Por un lado, quien actúa conforme a la propia con-
ciencia no garantiza que actuará objetivamente bien, porque, para
empezar, existe la posibilidad de que su propia conciencia no se en-
cuentre debidamente formada. Así, es común encontrar personas
que justifican ciertos actos por considerarlos "males menores", y, al
convertirse en costumbre, la propia conciencia deja de ser un juez
imparcial, pues está domesticada por el voluntarismo de la persona
en cuestión.
Actuar conforme a la ley parece ser un camino practico y con-
fiable. Lo sería si en todos los casos la ley fuera en sí misma moral-
mente buena, y por tanto justa. Pero aquí cabe preguntarse quién
hace la ley y con qué criterios. ¿Los que hacen la ley actúan bien?
Si la ley siempre fuera buena, no existirían tantas instituciones y re-
cursos jurídicos para defenderse de ella. De ahí que en México haya
leyes (no POC,1S, por cierto) que simplemente son inconstitucionales,
y se admite el recurso de amparo para detenderse de ellas y evitar su
aplicación. Existen instituciones como las comisiones de derechos
humanos, que sirven para defender al ciudadano del poder del Es-
tado, el cual actúa por medio de los gobernantes supuestamente con
base en leyes. La moralidad de quien se escuda en la ley puede ser
muy cuestionable, aun cuando dicha persona no se separe un ápice
del texto legal. Puede ser el caso de un ministerio público que, sin
separarse de la ley, pero con intenciones torcidas, involucre a un ino-
cente en una averiguación dentro de un proceso penal con pruebas

LA ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO I 45

que de sobra conoce no son suficientes. De ahí que el simple apego a
la ley no sea suficiente para determinar que se está actuando bien.
Actuar conforme a la moral o conforme a ciertos principios reli-
giosos no ofrece por ese simple hecho garantías. La moral personal
puede adolecer de los mismos vicios que los de la conciencia, que ya
hemos visto. La moral de grupo o la religión también puede no ser
suficiente. Ahí tenemos el caso de aquel grupo sectario de Waco,
Texas, que decidió tomar su propia vida y la de sus hijos incen-
diando la casa en que se encontraban porque según ellos ésa era la
forma de alcanzar el paraíso. Algo similar puede decirse de los fun-
damentalistas islámicos que secuestraron los aviones del 11 de sep-
tiembre y asesinaron a miles de personas persiguiendo la promesa
de un premio en la vida eterna.
Por tanto, no es suficiente actuar conforme a la propia concien-
cia, la ley o la moral, porque en todos estos casos se corren graves
riesgos de interpretación y más tarde de conducta.
Es pertinente, además, plantearse el problema del fin y los me-
dios. (Basta perseguir un fin lícito para actuar mal? 0, por el contra-
rio, (es lícito conformarse con actuar bien a pesar de que el resultado
sea un mal?
Igualmente debe considerarse la cuestión de la validez univer-
sal de las normas morales, (son fijas o cambian con el tiempo? Este
problema es hoy más vigente que nunca porque permea en la so-
ciedad un relativismo moral que llega a justificarlo todo: "si para
él está bien, hay que respetarlo", "si eso es lo que le enseñaron y son
sus costumbres, entonces está bien para ella"; como si el bien depen-
diera de lo que se nos dice o lo que se acostumbra.
Geno es que quien actúa con buena intención tratando de apegarse
a alguno de loscriteriosanteriorescamina por lo menos un paso delante
de quienes conociendo el mallo realizan sin miramientos; pero eso no
nos permite juzgar como bueno algo que objetivamente está mal.

46 SERVICIO Civu DE CARRERA EN MíXICO

Sócrates, considerado por algunos el fundador de la ética,
afirmó: "Yo no temeré ni huiré nunca de males que no conozco
y que son quizá verdaderos bienes; pero temeré y huiré siempre de
males que sé con certeza que son verdaderos males",'
Ya desde entonces el gran filósofo se planteaba la dificultad para
diferenciar entre el bien y el mal, aceptando la posibilidad de con-
fundir bienes con males, pero deja ver claramente el criterio para
salir de la duda: el conocimiento; y, por tanto, hace patente la ne-
cesidad de conocer los fundamentos del bien para obrar en conse-
cuencia y evitar el mal. Tal es el fin de la ética.

LA ÉTICA COMO CIENCIA

La ciencia se define como "el conocimiento de las cosas por sus
causas",2 y la ética se apega a esta definición, pues busca explicar la
bondad o maldad de los actos humanos por sus causas. Este carác-
ter permite distinguir a la ética de una simple"intuición moral". No
se juzgan los actos empíricamente en cuanto tales, sino en función
de sus causas.
La ética es, en cuanto ciencia, eminentemente racional, y aquí em-
pezamos a dilucidar el camino que permite que en la ética se encuen-
tren las diversas corrientes de pensamiento en cuanto que se argumenta
con base en la razón, y gracias a ella se alcanzan las coincidencias. Por
tanto, como ejercicio racional, la ética no se explica por presentimien-
tos, intuiciones, ocurrencias y demás criterios subjetivos.
La ética es además una ciencia práctica, es decir, no se consti-
tuye como tal para acumular conocimiento, sino que toda ella está
dirigida a su realización práctica en la vida del hombre. No es por
tanto una ciencia especulativa o teórica.

1 Platón, Didlogos - Apologia de Sécrate«, Editorial Porrúa, 1976,16 p. 10.
2 Diccionario Prtiaico de la Lengua Española, Espasa Calpe,Madrid, 1998,p. 148.

LA ÉTICA DEl SERVIDOR PÚBLICO I 47

Raúl Gutiérrez Sáenz lo expresa de la siguiente manera: "No es
lo mismo saber simplemente por saber, que saber para actuar. La
ética es un saber para actuar","
Otra característica de la ética es que se trata de una ciencia nor-
mativa, es decir, que dicta normas para la vida, orienta la conducta
práctica.
Como toda ciencia, cuenta con un objeto material y un objeto
formal. El objeto material de la ética son los actos humanos, yel ob-
jeto formal es la bondad o maldad de esos actos humanos.
Luego de esta revisión del concepto de ética, podemos citar sus
características: es una ciencia racional, práctica y normativa, cuyo
objeto es la bondad y maldad de los actos humanos.
De acuerdo con la definición de Raúl Gutiérrez Sáenz: "Es una
ciencia práctica y normativa que estudia racionalmente la bondad y
maldad de los actos humanos".
Este concepto permite apreciar con claridad la naturaleza cien-
tífica de la ética y su objeto de estudio, ofreciendo para los efectos
de este trabajo una base confiable sobre la cual proseguir hacia la
especificidad de la ética del servidor público.

EL SERVIDOR PÚBLICO

CONCEPTO

La definición de Narciso Sánchez Gómez sobre servidorpúblico es:

El servidor público es la persona física que desempeña un trabajo mate-
rial, intelectual o físico dentro de alguno de los poderes del Estado, bajo

3 Raúl Gutíérrez Sáenz, Introducción a la Ética, Editorial Esfinge, México,
198114, p. 18.

48 SERVICIOCIVIL DE CARRERAEN Mtxlco

un régimen jurídico de derecho público, y que lleva como finalidad aten-
der a necesidades sociales."

Sobre esta definición queda muy claro el concepto en cuanto a
la persona del servidor público, la naturaleza de la dependencia para la
que trabaja y del régimen jurídico que la norma, así como el tipo de
necesidades que atiende.
Vale la pena detenerse en esto último, porque, al constituirse
como un servidor de la sociedad, el servidor público alcanza una di-
mensión especial, por lo menos en la teoría, que debiera concederle
mayores honores, pero también más graves responsabilidades. Una
persona que dedica su trabajo profesional al servicio de los demás, a
través de una dependencia pública, tiene el mérito de invertir su es-
fuerzo no en su beneficio personal, sino en beneficia del pueblo. Esto
en principio debe constituirse en un reconocimiento social (como
ocurre en países europeos desarrollados), pero a la vez implica una
responsabilidad mayor por cuanto significa estar empleado y contra-
tado por el pueblo a través de las autoridades electas facultadas para
ello. Los bienes que el servidor público utiliza para trabajar, y en ge-
nerallos que administra, pertenecen al pueblo, y en función de ello
se hace indispensable una mucho mayor responsabilidad.

ATRIBUTOS DEL SERVIDOR PÚBLICO

Luego de revisar ampliamente literatura al respecto, concluyo que
son dos los atributos fundamentales que debe reunir todo servidor
público de cualquier nivel. Hay una diferencia entre los atributos
y las conductas, que también veremos más adelante. Estos atribu-
tos son:

4 Narciso Sánchez Gémez, Primer curso tk Derecho AJministraUlIo, Porrúa,
México, 1998, p. 374.

LA tria DEL SERVIDOR PÚBLICO I 49

• Vocación para el servicio público
• Competencia profesional para el puesto por desempeñar
En cuanto a la vocación para el servicio público podemos de-
cirque el servidor público no debe ser un trabajador ocasional que
en algún momento requirió generarse un ingreso y, por tanto, al
encontrar una oportunidad en la administración pública, se con-
virtió en servidor público. No importa si se es presidente de la
república, magistrado de la Suprema Corte, diputado, senador, se-
cretario de Estado, o si se es secretario de acuerdos en un juzgado,
cartero, policía, cajero, encargado de ventanilla. Todos deben te-
ner una vocación para el servicio público, para cumplir su trabajo
como es debido. La vocación puede definirse como la inclinación
hacia una profesión o carrera. Esto quiere decir que se prefiere una
ocupación de entre todas, y si se prefiere esporque se experimenta
personalmente un gusto por las tareas inherentes a esa profesión y
sus fines.
Así, el servidor público debe preferir trabajar en la adminis-
tración pública por encima de otras alternativas y comprender que
su elección o preferencia conlleva una responsabilidad. Por tanto,
un servidor público no puede tener la misma actitud que un em-
pleado de una empresa privada, pues, mientras el segundo quizás
sólo busca generarse un ingreso, el primero buscará legítimamente
esto, pero antes buscará prestar un servicio al pueblo a través del
encargo en cuestión.
Dentro de la vocación para el servicio público debe darse la
comprensión de lo que esto es y será. Debe conocerse el ámbito de
trabajo de un servidor público, la normatividad a la que está sujeto,
los beneficios y sacrificios de su trabajo.
Por su parte, la competencia profesional para desempeñar el en-
cargo correspondiente resulta fundamental. No resultaría ético em-
plear en determinado cargo a una persona que no tiene facultades

';0 <'.""K.' CIVIl lit CAA •• O" IN Mlx. 1)

para ello. porque en el mejor de los casos sucederá que ocupará más
tiempo y recursos en prestar un servicio deficiente en comparación
con aquel que tiene la preparación necesaria.
Tanto la falta de vocación como de preparación generan el ene-
migo principal del servicio y del servidor público: la corrupción.
La falta de vocación propicia corrupción porque. cuando un ser-
vidor público no la tiene y por tanto no guarda especial aprecio por
su trabajo. buscará más bien la oportunidad de encontrar un bene-
ficio económico. No le preocupa hacer una carrera en la adminis-
tración pública. sino allegarse los mayores beneficios posibles en el
menor tiempo. para saciar sus ambiciones.
La falta de preparación para desempeñar el encargo también
genera corrupción porque. al enfrentar la necesidad de desarrollar
ciertas funciones y no encontrarse capacitado para ello, el servidor
público tenderá a resolver su problema mediante componendas con
otros servidores públicos o bien a deformar el perfil del puesto en
cuestión hasta adaptarlo a su propio perfil personal, violando con dIo
procedimientos y normas.

MARCO UCAl. OH SlRVKX) PúBliCO iN MtxICo

CONS T1TlIOON POl.lOCA
()( lOS ESTADOS UNIDOS ME~
El título IV. "Oc las responsabilidades de los servidora públicos y
patrimonial del Estado", comprende de los anículos 108 al 114, yen
el 109, fracción 11 1. y en el 113, se hace alusión a los siguientes vaIo-
res en el desempeño de la función pública:
• Legalidad
·Hon~
• Lealtad

• Imparcialidad
• Eficiencia

LEY fWERAl DE RESf'0NSA8I11l.W>ES

DE lOS SflMOORES PÜ8U(OS
El artículo 47 en todas sus fracciones establece las responsabili-
dades de los servidores públicos y. en consistencia con la propia
Constitución, se refiere a la legalidad. honradez. lealtad. impar-
cialidad y eficiencia que deben ser observadas por éstos durante su
desempeño.
En cuanto al comportamiento de los servidores públicos. dis-
pone con claridad la responsabilidad de éstos en el manejo de bienes
y recursos de la nación. así como normas de aprovechamiento de
dichos recursos. delimitando la discrecionalidad de su utiliz.aeión.
lo mismo para el caso de contratación de servicios o adquisiciones
a los paniculares.
Se prevé el mecanismo de la declaración patrimonial. que per-
mite a la autoridad conocer al inicio. durante y al final del encargo
público el patrimonio con que cuentan el servidor público y sus fa-
miliares cercanos.
La autoridad encargada de aplicar esta ley es la Secretaria de la
ContraJoría y Desarrollo Administrativo, que está faculuda para apli-
car las sanciones que d caso amerite. desde inhabilitación temporal
hasta denuncia penal ante la Procuraduría General de la ~ica.
u Secodam cuenta con intcr"YalCión directa en cada dcpendmc:ia de
gobierno a tnI'á de las conualorias inranas, que. aun estando dcmro
de la cstruetwa de cada entidad. reportan a la Secodam.
Finalmente. para el casode México, a_la ContraJoria Supe-
rior de la Fedaaci6o, radiada en d Poder 1.epJatíw. con faculta..
des de n:viIi6o 7 promoá6n de saDCiooes para Jos na podaes de
la Uni60.

52 SERVICIO Crvu DE CARRERA EN MfxlCO

LEY ~L SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA

EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

Los principios en que se basa esta ley son, tal como dispone su ar-
tículo segundo:
• Legalidad
• Eficiencia
• Objetividad
• Calidad
• Imparcialidad
• Equidad
• Competencia por-mérito
Aunque ésta no es una ley que disponga un comportamiento
ético por parte del funcionario, lo propicia en cuanto a la forma en
que permanece y progresa en su carrera dentro de la administración,
evitando con ello prácticas indeseables.

ELEMENTOS ÉTICOS EN LA LEGISLACIÓN INTERNACIONAL

ARGENTINA

En la Constitución no se establece un mecanismo para vigilar la
conducta de los servidores públicos. En legislación secundaria existe
la Ley de Contabilidad y Organización del Tribunal de Cuentas de la
Nación y de la Contaduría General de la Nación (1956). En ella se
consignan algunos preceptos:
• Responsabilidad: en algunos artículos se consigna que los ser-
vidores públicos deberán responder por responsabilidad ad-
ministrativa, civil o penal
• Diligencia, buen comportamiento y respeto: los servidores
públicos deberán responder por los daños causados por su
culpa o negligencia

LA ¡TICA DEL SERVIDOR PÚBLICO I 53

• Manejo de recursos para los fines establecidos
• Adquisición o venta de bienes públicos: reglas generales de
concurso y asignación de obras
• Declaración patrimonial: ante el Tribunal de Cuentas, cada mes
• Denunciar por escrito la responsabilidad administrativa de
otros servidores públicos
• Como sanciones se encuentran, según el caso: a) sanción econó-
mica, b) destitución, e) suspensión, d) amonestación, e) inhabili-
tación temporal, f) fijación coactivade recuperación económica

BRASIL

La Constitución dispone en sus artículos 70 a 74 que el Congreso
Nacional de este país será quien deberá llevar la fiscalización con-
table, presupuestaria, operacional y patrimonial de la Unión y de
las entidades de la administración. El control externo al que se
refiere la Constitución es el Tribunal de Cuentas de la Unión,
al cual le compete la revisión de las declaraciones patrimoniales
tanto del presidente como de los demás servidores que tengan a su
cargo el manejo de la hacienda pública o bienes nacionales, impo-
niendo a los responsables, en caso de irregularidades, las sanciones
establecidas por la ley.
En la legislación secundaria de Brasil nos encontramos con el Es-
tatuto de los Funcionarios Públicos, en el cual se establece un código
ético, que dispone el cumplimiento del funcionario público de
acuerdo con los siguientes principios:
• Responsabilidad
• .Diligencia
• Apego a la ley .
• Reserva sobre los asuntos que conozca con motivo de su en-
cargo
• Respeto a superiores e inferiores

54 SERVICIOCiVIL DE CARRERA EN MtxlcO

• Informar por escrito de las irregularidades de que tenga cono-
cimiento
• No realizar funciones de otro cargo o comisión oficial o par-
ticular
• Abstenerse de recibir dinero o regalos de parte de particulares
• Velar por la economía pública

ESPAÑA

La Constitución española establece en su artículo 136 el Tribunal
de Cuentas, órgano supremo fiscalizador de las cuentas y de la ges-
tión económica del Estado y del sector público gubernamental. En
el artículo 103 se encuentra el fundamento legal del estatuto de los
funcionarios públicos, para establecer los parámetros de la función
administrativa.
En la legislaciónsecundaria se cuenta con la Ley de Funcionarios
Civiles del Estado, que establece varios organismos de vigilancia:
• Consejo de Ministros
• Presidente del gobierno
• Ministro de Economía y Hacienda
• Ministros, subsecretarios y directores generales
• Comisión Superior de Personal
Entre los principios éticos que se establecen legalmente destacan:
• Diligencia, buena conducta y respeto al ciudadano
• Reserva sobre los asuntos que conozca en su encargo
• No desempeñar funciones de otro encargo oficial o particular
• Denunciar por escrito las irregularidades que conozca

ESTADOS UNIDOS
En la Constitución estadounidense no encontramos ningún me-
canismo de vigilancia hacia los servidores públicos; sin embargo,

LA ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO 55

existe ya un código de conducta ética, el cual establece varios
principios:
• Lealtad a la Constitución, a las leyes y a los principios éticos,
por encima del interés personal
• Los empleadosno deben tener interésfinanciero en conflicto con
el desempeño de su función o la de su cónyuge, hijos o socios
• Reserva sobre la información que conozcan con motivo de su
encargo
• Abstenerse de recibir regalos o dinero en el ejercicio de su en-
cargo
• No comprometer al gobierno sin autorización
• No obtener provecho particular en función del encargo, fuera
de su remuneración de ley
• Imparcialidad en sus actividades
• Proteger y conservar la propiedad federal y utilizarla según lo
dispuesto en la ley
• No desempeñar funciones o encargos particulares u oficiales
mientras dura su encargo
• Denunciarpor escrito cualquier irregularidad que se conozca
• Cumplir de buena fe sus obligaciones
• Diligencia y buena conducta en el cumplimiento de su en-
cargo
• Honestidad y esfuerzo

FRANCIA
La Constitución francesa no establece ningún mecanismo u órgano
de control, ni del gasto público ni de las faltas cometidas por fun-
cionarios en el ejercicio de su encargo. En la legislación secundaria
encontramos la Ley que determina los Derechos y Obligaciones de
los Funcionarios Públicos, de donde deriva el código ético, cuyos
principios son:

56 SERVICIOCIVIL DE CARRERA EN MtxlcO

• Diligencia, buena conducta y respeto en el trato al ciuda-
dano
• Reserva sobre los asuntos que conozcan durante su encargo
• No desempeñar otras funciones particulares u oficiales
• Excusarse en los casos requeridos por las leyes

EL EJEMPLO DE ALGUNOS
PERSONAJES DE LA HISTORIA

ALEJANDRO MAGNO - EL LIDERAZGO

Al hablar de servidores públicos de un nivel superior resulta in-
dispensable, en mi opinión, pensar en el liderazgo. El servidor
público tiene ante sí la responsabilidad de servir a su pueblo, y, en
gran medida, por ser una figura pública, es ejemplo para seguir
e imagen de nuestro país ante el mundo.. Por eso pienso que elli-
derazgo debe ser uno de los valores de todo servidor público de
alto nivel.
El líder es un ser ejemplar, un ser cuya conducta inspira. a quie-
nes lo siguen, pero ante todo es un ser que se compromete con las
causas comunes, las comparte y se ubica como primero en el frente
de batalla. Ésa fue siempre la actitud de Alejandro Magno, sin en-
trar a juzgar por lo pronto la licitud de sus propósitos o el medio
mismo de la guerra, que empleó como nadie en la historia.

Liderar es compartir las penalidades, pero no de manera resignada y
pasiva, sino desde la decidida voluntad de superarlas mediante la per-
secución de nuevos estadios de realización colectiva. Liderar es aportar
ejemplaridad al comportamiento público para despertar a la natura-
leza humana a su propia y portentosa grandeza. Liderar es hacer a los

LA friCA DEL SERVIDOR PÚBLICO I 57

hombres partícipes de su horizonte de trascendencia. Liderar es anun-
ciar la verdadera Gloria. 5

Cuánta falta han hecho en el mundo líderes de este corte que
encaminen a sus pueblos a la "realización colectiva". Qué distinta
sería por ejemplo la historia de México si hubiésemos contado con
más líderes de este tipo en los momentos fundamentales.
Alejandro además fue un ser dotado de iniciativa y originali-
dad, cualidades necesarias para un líder. Lo aprendido de su padre,
Filipo, y de su maestro, Aristóteles, le permitió desarrollar ambas
facultades en grado sumo.
Finalmente, el líder, como Alejandro Magno, debe asumir su
compromiso con una inagotable actividad fundadora; fundadora
de instituciones que, puestas al servicio del pueblo, marquen con
claridad momentos de progreso y desarrollo.

CHARLES DE GAULlE - LA LEALTAD
De Gaulle cita en sus Memorias de guerra, cómo durante toda su vida
había contemplado a Francia como "la princesa de los cuentos de ha-
das". La patria había sido agredida yel deber de todo francés era acu-
dir en su auxilio.

La lealtad anima el carácter de Charles de Gaulle desde su propia edu-
cación. Lealtad a la tierra de los mayores, a la que generaciones prece-
dentes entregaron ilusiones, energía y creatividad. Lealtad a un legado
cultural que enriquece la pluralidad intrínseca a los hombres. Lealtad
a un modelo político regido por la tolerancia, el respeto a la dignidad

5 Gustavo VilIapalos y Enrique San Miguel, Los va/om tk los grantks hombr~s,
Editorial Planeta, colección Testimonio, Barcelona, 2001, p. 24.

58 SERVICIO CIVil DE CARRERA EN M~xlcO

humana y los derechos fundamentales de las personas, la pluralidad y
la regla de las mayorías. Charles de Gaulle sería siempre un demócrata,
y un demócrata sin prejuicios ideológicos. El ideal de servicio al bien
común no es patrimonio de planteamiento particular alguno."

La lealtad a Francia por parte de De Gaulle no encontró límite
en su tradicional sumisión al superior militar. Cuando en la prima-
vera de 1940 Francia cayó ante Alemania, pidió la paz y formó un
nuevo gobierno bajo la presidencia de Philippe Pétain, el ya entonces
general de brigada Charles de Gaulle adoptó una decisión particu-
larmente difícil para alguien que como él, militar, fue admirador y
subordinado de Pétain: no reconocer la derrota ni al nuevo gobierno
francés, llamando a sus conciudadanos a continuar la lucha desde
todos los rincones de Francia y sus colonias: La Francia Libre.
Ésta es una lección de lealtad bien entendida, porque, si bien
se debe lealtad a los superiores y gobernantes, se debe lealtad ante
todo a la patria.
De Gaulle exponía su vida, carrera y honorabilidad en el em-
peño de no desfallecer en el combate frente al enemigo y proseguir
hasta la victoria final.
No todo lo que hizo De Gaulle resultó lo mejor para él y para
Francia, pero pocos podrían escatimarle que lo hizo fundado en
una profunda convicción de lealtad a su patria, a la que amó y de-
fendió desde su trinchera.

ABRAHAM LINCOlN - LA AUSTERIDAD
Cuando Lincoln inició su primera campaña para el Congreso del
estado de Il1inois, recibió del Partido Republicano la simbólica can-
tidad de doscientos dólares para sufragarla. Al concluir la campaña,

6 Ibidem, p. 16.

LA ~TICA DEL SERVIDOR PúBLICO I 59

devolvió ciento noventa y nueve dólares y veinticinco centavos. Al
utilizar su propio caballo para los desplazamientos y alojarse en casa
de sus amigos, de cuya hospitalidad disfrutaba, el gasto se limitó a
invitar' en una taberna un barril de sidra a algunos de sus partidarios
por la cantidad de setenta y cinco centavos. Él lo consideró un gasto
necesario de campaña, pero ofreció rembolsarlo a su partido si es que
se consideraba que hubiese sido un gasto innecesario por superfluo.
El origen de la austeridad de Lincoln debe buscarse en la per-
sonalidad del pionero, que se habituó a luchar contra todo tipo de
inconvenientes, entre los cuales por supuesto se encontraba la ordi-
naria escasez de recursos básicos. !I
Como abogado, Lincoln ejerció una práctica que igualmente I
denotó su espíritu de austeridad, pero no sólo de eso, sino de un
gran amor por la justicia. Nunca aceptó adelantos a cuenta de asun-
tos de los que aún no había decidido hacerse cargo. Buscó por tanto
revisar los asuntos y evaluar la causa que defendería, de manera que,
antes de recibir pago alguno, pudiese aceptar o negar sus servicios
evitando comprometerse por un interés económico.
La austeridad en sí misma no aporta las cualidades necesarias
para un estadista, pero sirve como base para que muchas de éstas
crezcan y se desarrollen. El hombre austero sabe salir de sí mismo
para entregarse a los demás, cualidad que todo líder y servidor pú-
blico deben tener. El hombre austero sabe enfrentarse a la adversi-
dad porque sabe vivir con pocas cosas, de las cuales, más pocas aún
son de tipo material.
El hombre austero vive ante todo de convicciones, valores, prin-
cipios e ideales. Lucha por ellos porque no encuentra interés en lu-
char por sí mismo o sus necesidades.
El hombre austero, en su desapego por los lujos y las vanidades,
se convierte en un hombre incorruptible a quien el mundo de hoy
no destruye con su vorágine materialista.

60 I SERVICIOCIVil DE CARRERA EN M~xlcO

No cabe duda de que la austeridad debe ser un valor ético pro-
pio e indispensable en todo servidor público.

CONCLUSIÓN

Luego de lo aquí expuesto, me parece que resulta muy clara la
responsabilidad de un servidor público para con su encargo, que lo
es por disposición en última ínstancia del pueblo.
La ética debe permanecer siempre presente en el pensamiento
y acción del servidor público, porque su misión de servir, servir al
pueblo, no puede sino enmarcarse en los más altos valores huma-
nos, ajenos al interés personal y por supuesto a prácticas indeseables
que lastiman el patrimonio material y espiritual de una nación.

BIBLlOGRAFfA

GARCÍA Becerril, Rocíoet al.: .Código ético de conducta de los servi-
dores públicos, Secodam / Instituto de Investigaciones jurídicas-
UNAM, México, 1994.
GUTIÉRREZ Sáenz, Raúl: Introducción a,la ética, Editorial Esfinge,
México, 198p4.
PÉREZ Fernández del Castillo, Bernardo: Deontología jurídica, Edi-
torial Porrúa, México, 20038 •
PLATÓN: Diálogos - Apología de Sócrates, Editorial Porrúa, México,
197616•
VILLAPALOS, Gustavo y Enrique San Miguel: Losvalores áe los gran-
áe.f hombres, Editorial Planeta, colección Testimonio, Barce-
lona, 2001.

LEY DEL8ERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA fEDERAL /
ANÁLISIS E IMPACTOS
Elíseo Rosales Ávalos*

ABRIENDO PASO
1;
~I

L LA CONFIGURACIÓN BUROCRÁTICA

a profesionalización de los servidores públicos no es un tema
nuevo. Se ha tratado durante décadas: desde los intentos reformistas
de los caudillos revolucionarios hasta el Programa de Moderniza-
ción de la Administración Pública 1995-2000 (Promap).' I
En la época contemporánea, el Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988 consideró el tema del servicio civil, pero desafortuna-
damente esto no se concretó en el establecimiento de un sistema y
la expedición de una ley que normaran la profesionalización de los
servidores públicos.

* Doctor en Administración Pública por la Universidad Anáhuac. Presidente del
Colegio de Doctores en Administración Pública. Autor de diversos artículos en
materia de ciencia política y administración pública. Actualmente se encuentra
preparando una evaluación de la administración pública en México y coordina
diversos trabajos de investigación en el área.
I Respecto a los antecedentes históricos se puede consultar a María del Carmen

Pardo, "Viabilidad política del servicio civil de carrera en México", en &vista de
Administración Pública, núm. 103, México, INAP, abril.2000, pp. 7-39, donde la
doctora recorre desde la Colonia hasta el gobierno de Ernesto Zedilla.

62 SERVICIOCiVIL DE CARRERA EN M~xlcO

Más recientemente, en el Promap -elaborado durante la admi-
nistración de Ernesto Zedillo- uno de sus títulos planteó el sub-
programa Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor
Público.? en el cual se estableció la necesidad de contar con un ser-
vicio de carrera en la administración pública que garantizara una
adecuada selección, desarrollo profesional y retiro digno para los
servidores públicos, y que contribuyera al aprovechamiento de la
experiencia y los conocimientos del personal.
El tema no es nuevo. Con la Ley del Servicio Profesional de Carrera
en la Administración Pública Federal se empieza a dar pasos con-
cretos con el propósito de instrumentar un sistema con reglas claras
y aceptadas por los distintos actores involucrados. No obstante, es-
tas propuestas enfrentan el conflicto entre los grupos que sostienen
modelos distintos y aquellos que promueven la Ley.
Los avances en materia de servicio profesional se dieron de ma-
nera sectorial y responden más a lógicas particulares de algunas
instituciones que a un esfuerzo sistematizado y ordenado por elevar
la calidad de los servicios públicos y mejorar la .situación laboral de
los funcionarios.
En este sentido, se registraron esfuerzos de profesionalización en
la Comisión Nacional del Agua; el Instituto Federal Electoral; el Ins-
tituto Electoral del Distrito Federal; el Instituto Nacional de Esta-
dística, Geografía e Informática; el Gobierno del Distrito Federal; la
Cámara de Diputados; la Cámara de Senadores; el Servicio Exterior
Mexicano; el Servicio Civil de Carrera en el Poder Judicial; la carrera
magisterial; y el Servicio Civil de Carrera en el Ministerio Público.
Hoy día se conjugan dos aspectos que han hecho posible la ins-
tauración de un servicio civil de carrera. En primer lugar, la discusión

2 Poder Ejecutivo Federal, Programa de ModernizadÓlt de la M",¡"útración Pú-
blica 1995-2000, México, ~995, p. 64.

LEY DEl SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL I 63

que recorre de manera horizontal el mundo, tanto en los países
desarrollados como en las economías emergentes, y que tiene que
ver más con la calidad del aparato administrativo que con su ta-
maño. En segundo lugar, la alternancia política en México, que
hace imperativo que los gobiernos -independientemente del par-
tido que representen- acrediten tanto su capacidad democrática
como su capacidad de buen gobierno a través de la administración
pública.
La administración pública enfrenta hoy día retos importan-
tes. Es apremiada por las necesidades fiscales y presupuestarias, así
como por ciudadanos que, si no mejor informados, sí están más in-
formados y exigen más y mejores servicios.
Así, mientras la capacidad del gobierno para dar servicios con
calidad creció geométricamente, la exigencia de los ciudadanos que
reclaman ese servicio lo hizo exponencialmente.
Sin duda alguna, la administración pública contemporánea rela-
ciona la calidad en el servicio con la profesionalización de los servi-
dores públicos y la instrumentación de sistemas de mejoramiento de
las condiciones laborales de la burocracia.
Sin embargo, la administración pública en México no es de
"carácter moderno, combina elementos premodernos -discreciona-
lídad, ingreso sin méritos, improvisación, lealtad individual, falta de
transparencia- con elementos modernos (profesionalización focali-
zada) que dan como resultado contrastes pronunciados que impiden
destacar por su naturaleza pública y equitativa","
Estos son los rasgos más sobresalientes del contexto en el cual
se desarrollaron los esfuerzos de profesionalización de la burocracia,
los cuales culminaron con la publicación, en el Diario Oficial de la

3 Ricardo Uvalle Berrones, Instítucíona/iáady proftsiona/izacíón tÚ/ suvido pú-
blico ni México / R~tos y perspectiuas, Plaza y Valdés, México. 2000. p. 57.

Servicio Civil de Carrera en México

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