Este documento describe los principales factores que influyen en el diseño y la implementación de políticas públicas en democracias. Explica que la interacción entre los poderes de gobierno, los niveles de gobierno, los partidos políticos y las burocracias afectan atributos clave de las políticas como su estabilidad, adaptabilidad y eficacia. Además, analiza cómo la teoría de los actores de veto y los costos de transacción políticas pueden ayudar a entender estas influencias en el caso de Argentina.

1. El entorno político de las
políticas públicas

Gustavo A. Dufour

(UNAJ/UBA)

2. Esquema: caracterización inicial del tema
• El diseño y la implementación de políticas públicas
requiere de herramientas de análisis político.
• Estas herramientas deben permitir interpretar el
entorno inmediato de elaboración de las políticas.
•El caso más probable es que ese entorno sea un
régimen democrático.
•En democracia:
•Los máximos responsables de las políticas acceden a sus
cargos a través de elecciones.
•La autorización constitucional está distribuida entre
poderes y niveles de gobierno.
•Los funcionarios son miembros de partidos políticos.
•La implementación está a cargo de burocracias
integradas por funcionarios designados.

3. Objetivos
• Aprender a reconocer los determinantes institucionales
y organizacionales de la decisión y la implementación de
las políticas públicas.
• Identificar atributos clave de las políticas públicas.
•Analizar la influencia que ejercen sobre esos atributos los
siguientes factores:
• La interacción entre los poderes de gobierno.
• La interacción entre niveles de gobierno.
• La competencia entre los partidos y dentro de los partidos.
• La interacción entre los funcionarios electos y las burocracias.
• Los actores sociales organizados.

4. Atributos distintivos de las
políticas públicas






Estabilidad: medida en que las políticas varían a lo largo del
tiempo.
Adaptabilidad: medida en que las políticas cambian cuando
fallan o cuando cambia el entorno.
Coordinación y coherencia: grado en que los decisores de
políticas armonizan su comportamiento y congruencia de las
políticas con otras políticas conexas.
Eficacia y calidad en la implementación: medida en que el
comportamiento real coincide con el comportamiento
previsto formalmente.
Orientación al interés público: grado en que las políticas
procuran promover el bienestar general.
Eficiencia: grado en que las políticas reflejan una asignación
de recursos escasos que garantice altos rendimientos.

5. Explorando las raíces normativas
del análisis
¿Deseable?
Estabilidad
Adaptabilidad
Coordinación y
coherencia
Implementación
eficaz
Orientación al
interés público
Eficiencia
¿Orden de
relevancia?

6. Un esquema del proceso de
formulación de políticas
Interacción
Política
Estructura
social
Trayectoria
previa
Actores
sociales
y
políticos
Deliberación
Negociación
Votación
Imposición
Instituciones
políticas
Decisión e
implementación
de Políticas
Públicas

7. Los efectos de las instituciones sobre
las características de las políticas
Un enfoque “anatómico”: la teoría de los actores de veto.
1.

Las características estructurales (estables) de los sistemas políticos
determinan:
•
•

La relativa dificultad para tomar decisiones.
La relativa estabilidad de las decisiones.
Su familiaridad con la doctrina de la división de poderes y otras
teorías políticas clásicas.
En enfoque “dinámico”: la teoría de los costos de las
transacciones políticos.
1.


Las instituciones formales e informales afectan la relativa dificultad
de acordar y cumplir los acuerdos.
El cumplimiento de los acuerdos es el principal ingrediente de las
políticas exitosas.

Las instituciones tienen un papel central en ambios
enfoques.

Los acentos son distintos.

En algunos casos las expectativas teóricas también.

8. Actores de veto y políticas
públicas
 Permite analizar la estabilidad de las políticas.
 Puede también ser relevante para analizar la





adaptabilidad.
El objetivo es determinar bajo qué condiciones es
más probable que se tomen decisiones de política.
La decisión se define como reemplazo del estado
de cosas actual (statu quo).
Los actores eligen entre el estado de cosas actual y
alguna posibilidad de reemplazo.
La elección está guiada por el beneficio que les
representa el estado de cosas actual o su
alternativa.
El beneficio puede estar asociado con:



Expectativas de ventaja electoral.
Expectativas de satisfacción ideológica.
Expecativas de ingreso o prestigio personal.

9. La teoría de los actores de veto
Tesis fundamentales
 La probabilidad de reemplazar el
estado de cosas actual depende…
 De la cantidad de actores de veto:

Cuantos menos actores están autorizados
para tomar una decisión más fácil es decidir.
 De la distancia entre los intereses de
los actores:

Cuanto más cercanos están los actores más
fácil es decidir.

10. ¿Quiénes son actores de veto?


Actores cuyo acuerdo es indispensable para tomar una decisión.
Las reglas del juego político (formales e informales) determinan
cuántos lugares hay en la mesa:

La constitución distribuye atribuciones de decisión:
• Entre las mayorías legislativas y el Ejecutivo.
• Entre los niveles de gobierno.

Las leyes, los reglamentos y otros regímenes especiales distribuyen
atribuciones de decisión:
• Entre distintas carteras del Ejecutivo.


El Poder Judicial puede funcionar como un actor de veto adicional en
algunos casos.
La dinámica de competencia política determina quién ocupa los
lugares en la mesa:



Los lazos partidarios pueden dar lugar a relaciones de solidaridad o
subordinación entre miembros de distintos poderes.
Las alianzas entre partidos o entre facciones de partidos pueden dar lugar a
colaboración entre actores que ocupan distintos lugares en la mesa aunque
no hay solidaridad ni subordinación.
La distribución de poder social puede hacer que los representantes de
algunos sectores se sienten a la mesa aunque no tengan poder institucional
para hacerlo

11. Argentina: actores de veto en el
nivel nacional

Para sancionar casi todos los tipos de ley es necesario el
acuerdo de:





En la práctica, el número de actores constitucionales puede
reducirse:



Una mayoría en la Cámara de Diputados.
Una mayoría en la Cámara de Senadores.
El Presidente.
Hay tres actores de veto constitucionales.
Si el Presidente y alguna de las mayorías pertenecen al mismo
partido y ese partido es más o menos disciplinado.
Si las mayorías legislativas delegan facultades en el Ejecutivo.
En la práctica, el número de actores constitucionales puede
aumentar:



Si los representantes de sectores sociales consiguen “un lugar en la
mesa.”
Si alguna de las cámaras está dividida en muchos bloques.
Si, por algún motivo, la cohesión de los bloques partidarios es baja.

12. Los actores de veto y las
características de las políticas
¿Qué esperamos que ocurra con las políticas
cuando hay pocos actores de veto?

a)
b)
¿Qué esperamos que ocurra con la
adaptabilidad de las políticas cuando hay pocos
actores de veto?

a)
b)

que cambien frecuentemente.
que no cambien frecuentemente.
Que se adapten fácilmente.
Que no se adapten fácilmente.
De acuerdo con esta teoría ¿A qué podemos
atribuir la baja estabilidad y mediana
adaptabilidad de las políticas que se encuentra
en Argentina?

13. La Estructura de la competencia y
distribución del poder político
 Los lugares en la mesa se ocupan de
acuerdo con los resultados de la
competencia política.
 La competencia se juega en múltiples
tableros.
 Pero en democracia el tablero electoral es
el más importante.
 La dinámica y los resultados de la
competencia electoral dependen de:




Las divisiones sociales políticamente relevantes.
El régimen electoral.
El sistema de gobierno.
La extensión territorial de los partidos políticos.

14. Explicando el grado de fragmentación de
los sistemas de partidos
 Teorías sociológicas:


Los partidos políticos representan grupos sociales con
preferencias homógéneas.
El sistema de partidos es un “reflejo estilizado” de la estructura
social.
 Teorías institucionales racionalistas:



Los candidatos no malgastan esfuerzos de movilización.
Los votantes no tiran el voto.
Entonces:
• cuando el sistema electoral es mayoritario tiende a haber dos
partidos políticos.
• Cuando el sistema electoral es proporcional tiende a haber más
de dos partidos políticos
 Las teorías sociológicas y las institucionalistas no son
incompatibles y se pueden combinar.

15. Grupos, reglas, votos y bancas
Decisión de
los votantes
Divisiones
sociales
=
Partidos
Formados
Partidos
Conocidos
Arrastre
otras
canidaturas
Distribución
de Votos
Distribución
de bancas
Partidos
Posibles
Inversión
Publicitaria
Movilización
Electoral
Fórmula
electoral
Cantidad de
cargos en
juego

16. La teoría en palabras
Las divisiones sociales políticamente relevantes dan una base
de fragmentación política.
 Las reglas electorales dan un límite al espacio en el que las
diferencias políticas se pueden traducir en la distribución de
poder.
 Las reglas más importantes desde este punto de vista son:






La cantidad de cargos que corresponden a cada distrito.
La fórmula electoral.
La coincidencia de elecciones legislativas y de cargos ejecutivos.
La coincidencia de elecciones para cargos nacionales, provinciales
o locales.
Los votantes y los candidatos:



conocen o intuyen el espacio máximo que da el sistema electoral.
Tienen información sobre quienes están mejor posicionados antes de
las elecciones (encuestas, resultados anteriores).
Concentran su esfuerzo en las organizaciones o candidatos más
competitivos dentro de lo que más se acerca a sus preferencias.

17. •Aplicando la teoría al caso argentino
¿Por qué la fragmentación legislativa es menor?
Fuente: DNE, Ministerio
Interior.

18. •Y los bloques mayoritarios siguen siendo
grandes
Diputados Electos por Partido
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1983
1985
Fuente: DNE, Ministerio
Interior.
1987
1989
PJ (*)
1991
1993
UCR / Alianza
1995
1997
1999
Otros partidos
2001
2003

19. •Porque la fragmentación es un fenómeno
fundamentalmente legislativo y nacional
Fuente: DNE, Ministerio Interior.

20. •Y los partidos mayoritarios siguen siendo
fuertes en la política provincial
Fuente: DNE, Ministerio
Interior.

21. Pero la fragmentación llega al
Congreso nacional

22. La Argentina a la luz de la teoría
de los actores de veto
 La constitución está diseñada para que en la mesa
haya varios lugares:



El Congreso Nacional es bicameral.
El Ejecutivo tiene un poder de veto fuerte.
El Senado ofrece garantías institucionales para los intereses
concentrados en el territorio de una o unas pocas provincias.
 Las reglas electorales y la dinámica política hace
que los lugares en la mesa sean ocupados por
pocos actores.
 Esto nos permite entender que las políticas tengan
poca estabilidad.
 Y también que tengan mediana capacidad de
adaptación cuando las circunstancias cambian.
 ¿Pero cómo entendemos la baja coherencia, la
implementación de mala calidad y la baja
eficiencia?

23. Costos de transacción: un
enfoque complementario
 Los acuerdos políticos se parecen a las
transacciones económicas: ofrecemos hoy para
cumplir mañana.
 Las transacciones son costosas porque:



Los “derechos de propiedad” son difíciles de establecer.
El resultado de las transacciones es difícil de verificar.
Es difícil supervisar y castigar el comportamiento oportunista.
 Los costos de las transacciones se reducen cuando
las reglas son claras y los árbitros son fuertes e
imparciales.
 Las legislaturas, la burocracia, el poder judicial y los
partidos políticos pueden funcionar como
“árbitros.”
 En la Argentina funcionan deficientemente.

24. • La debilidad de las legislaturas argentinas
Esquema general del juego

Un juego de tres movimientos:



El ejecutivo propone.
La legislatura acepta, corrije o rechaza.
El ejecutivo decreta, negocia, compensa (distribuye
beneficios selectivos) o impone.
 Los resultados del juego dependen de:



Los intereses del ejecutivo (valoración de preferencias de
política y bienes privados).
El tamaño del bloque legislativo oficialista.
Los intereses de la mayoría legislativa (valoración de
preferencias de política y bienes privados)

25. • Estrategias y resultados
Estrategia de la Legislatura
Rechaza
Decretar
Est. Ejecutivo
Est. Ejecutivo
Negociar
Compensar
Imponer
Negocia
Pide
Compensaci
ón
Acepta
Ejecutivo
Imperial,
Legislatura
Recalcitrante
Ejecutivo
coalicional,
Legislatura
tratable
Ejecutivo
nacional,
Legislatura
parroquial
Ejecutivo
dominante,
Legislatura
sometida

26. Fuentes de la debilidad
legislativa
 Control partidario de las nominaciones.
 Concentración de los recursos financieros.
 Carreras legislativas cortas.
 Poco tiempo de aprendizaje.
 Débiles incentivos para la
profesionalización.
 Incentivo para la delegación de
atribuciones.
 Privilegio de los acuerdos de corto plazo.

27. Fuentes de la debilidad de las
burocracias
 Herencia de interrupciones
constitucionales.
 Restricciones fiscales fuertes.
 Inestabilidad e informalidad del
financiamiento de las actividades
políticas.
 Uso estratégico del empleo público.
 Obstáculos para la profesionalización.

28. La debilidad de las cortes provinciales
Jueces designados
por el oficialismo
Jueces designados
por el gobernador
en funciones
Promedio de
duración en
el cargo
Cambios en el
tamaño de la
corte
San Luis
100%
89%
4.82
2
La Pampa
100%
71%
10.20
1
Formosa
100%
54%
8.36
1
Chubut
82%
41%
5.77
1
Santa Cruz
100%
40%
9
1
Santa Fe
100%
35%
9.43
1
Buenos Aires
45%
31%
11.89
0
Buenos Aires City
100%
29%
7.50
0
Jujuy
100%
27%
8.96
0
San Juan
86%
27%
11.00
0
Misiones
57%
24%
10.50
2
Mendoza
50%
24%
10.43
0
Provincia
Fuentes: CSJ provinciales

29. Fuentes de la debilidad del poder
judicial
 Sistemas electorales con sesgo
mayoritario.
 Baja competitividad y alta
concentración del poder político.
 “Flexibilidad” de las reglas
constitucionales.
 Jueces con horizontes temporales
cortos.
 Remoción como amenaza creíble.

30. • Desinstitucionalización del sistema y
debilidad de los partidos políticos
1983-1995
1995-2005
18.9 %
25.4 %
“Corte de boleta”
nacional
10.9 %
32 %
Total de votos de
partidos fundados
hasta 1950 (Dipu)
69.1 %
45 %
Edad promedio de
partidos con 10% o
+
77 %
56 %
Volatilidad

31. • Para entender el debilitamiento partidario
¿Por qué hay partidos políticos y no colaboración esporádica entre
personas con vocación política?
a.
Problemas de acción colectiva
Para los candidatos
Explotación de economías de escala en las inversiones electorales.
1.
Para los votantes
Incertidumbre acerca del comportamiento de otros votantes.
2.
b.
Problemas de elección social
1.
Para los funcionarios electos
incertidumbre acerca de la formación de mayorías legislativas y
mayorías cíclicas.
2.
Para los votantes
Incertidumbre acerca del comportamiento probable de los
funcionarios electos.

32. • Soluciones a los problemas estratégicos y tipos de
vínculo electoral
 Problemas de acción colectiva  Inversiones en
infraestructura organizacional
 Problemas de elección social  Inversiones en
mecanismos de unificación de preferencias
 Tipos de vínculo electoral

Carismático: ninguna inversión.

Clientelista: sólo inversiones en infraestructura.

Programático: inversiones en infraestructura y en
unificación de preferencias.

33. Las inversiones de los partidos
argentinos
 Vínculos clientelistas:
 Rentabilidad electoral de acuerdo con las
características de los votantes.
 Confiabilidad en el mediano plazo.
 La dificultad de las inversiones en
mecanismos de agregación de
preferencias:
 Todos los disfrutan, ¿quién los paga?
 Reglas débiles, horizontes cortos, cortoplacismo.

34. Reducción de costos para el
fortalecimiento de las políticas
 El castigo electoral como amenaza creíble.
 Pero insuficiente.
 El aprendizaje político como mecanismo.
 Reformas institucionales para preservar la
competitividad y la representatividad.
 Fortalecimiento de los árbitros.
 La escala local como ventaja.