Carte di qualità nei servizi

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LE CARTE DI
QUALITÀ DEI
SERVIZI PUBBLICI
AGGIORNAMENTO NORMATIVO

CCIAA, BRESCIA,
28/11/2013

PEDRAZZI@JUS.UNIBS.IT - V0.2/31

1

GIORGIO PEDRAZZI
Avvocato - Ordine di Brescia
Ricercatore universitario - Università di Brescia,
Docente di Istituzioni di Diritto privato e
Diritto delle Nuove Tecnologie, Mediatore.
E-MAIL: PEDRAZZI@JUS.UNIBS.IT


2

CODICE DEL CONSUMO
Gli utenti hanno diritto all’erogazione dei servizi
«secondo standard di qualità ed efficienza»
◦ (art. 2, lett. g)

Le carte dei servizi rendono pubblici i predetti
standard alla cui determinazione debbono
concorrere, anche attraverso le associazioni
rappresentative, i consumatori e gli utenti.
◦ (art. 101, 2°- 3°comma, c. cons. e art. 136).


3

CARTE DEI SERVIZI
Il Ministro Sabino Cassese promuove una commissione di Studio
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994
“Principi sull'erogazione dei servizi pubblici”.
Obbligatoria per tutti gli enti erogatori di pubblici servizi, in base
all’art. 2 del d. l. 12 maggio 1995, n.163, convertito, con
modificazioni, nella L. 11 Luglio 1995, n.273 - "Misure urgenti per la
semplificazione dei procedimenti amministrativi e per il
miglioramento dell'efficienza delle pubbliche amministrazioni".
Legge 14 novembre 1995, n. 481 istitutiva delle Autorità per
l'energia elettrica e il gas e per le telecomunicazioni: trai poteri di
controllo l’istituzione di Carte dei Servizi

4

QUADRO GIURIDICO-ISTITUZIONALE 1
Dir.P.C.M. 27 gennaio 1994 “Princìpi sull'erogazione dei servizi
pubblici”
L. 14 novembre 1995, n. 481 “Norme per la concorrenza e la
regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di
regolazione dei servizi di pubblica utilità”
D.P.C.M. 30 dicembre 1998 “Schema generale di riferimento per la
predisposizione della carta dei servizi pubblici del settore trasporti
(Carta della mobilità)”
D.P.C.M. 29 aprile 1999 “Schema generale di riferimento per la
predisposizione della carta del servizio idrico integrato”


5

D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286 “Riordino e potenziamento dei meccanismi e
strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati
dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della
L. 15 marzo 1997, n. 59”
Ministero delle Attività produttive, Direzione Generale per l’Armonizzazione del
Mercato e la Tutela dei Consumatori, “Dalla Carta dei servizi alla Carta della
qualità – Proposte per migliorare la tutela del consumatore utente attraverso le
carte dei servizi”, 2003
Ministero delle Attività produttive, Direzione Generale per l’Armonizzazione del
Mercato e la Tutela dei Consumatori, Il settore dei trasporti, in "La carta della
qualità dei servizi- Analisi e proposte del Tavolo di lavoro tra le Associazioni dei
Consumatori e Utenti e le Autorità di Regolamentazione dei servizi”, 2005


6

Ministero delle Attività produttive, Direzione Generale per
l’Armonizzazione del Mercato e la Tutela dei Consumatori, I settori
dell’energia elettrica e del gas, in "La carta della qualità dei serviziAnalisi e proposte del Tavolo di lavoro tra le Associazioni dei
Consumatori e Utenti e le Autorità di Regolamentazione dei servizi”,
2005
D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con legge 24 novembre 2006,
n. 286, “Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria”
D.Lgs del 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”
L. 24 dicembre 2007, n. 244 “Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)”

7

L. 4 marzo 2009, n. 15 “Delega al Governo finalizzata
all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché
disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio
nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti”
D.L. 25 giugno 2008, n. 112 “Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria”, convertito
con la legge 6 agosto 2008, n. 133
D.Lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 “Attuazione dell'articolo 4 della
legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l'efficienza delle
amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici”

8

http://www.comune.torino.it/consiglio/agenziaservizi/quaderni/qu
aderno_normariferimento.pdf
D. L. 24/01/2012, n. 1, c.d. Decreto liberalizzazioni, convertito dalla L.
24/03/2012, n. 27, recante “Disposizioni urgenti per la concorrenza,
lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività”
Documento di Milano, gennaio 2012

“Linee guida relative ai criteri da applicare per individuare i principi
e gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e nelle carte
di qualità dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento al
ruolo delle Associazioni dei consumatori, ai sensi dell’articolo 2,
comma 461 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.”

9

Art. 2 comma 461 L. 244/2007
(finanziaria 2008)
461. Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici
locali e di garantire la qualità, l'universalità e l'economicità delle relative
prestazioni, in sede di stipula dei contratti di servizio gli enti locali sono tenuti ad
applicare le seguenti disposizioni:
a) previsione dell'obbligo per il soggetto gestore di emanare una "Carta della
qualità dei servizi", da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le
associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali
interessate, recante gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni
erogate così come determinati nel contratto di servizio, nonché le modalità di
accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per
adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro dell'utenza, in
forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato,
in caso di inottemperanza;


10

CARTE DELLE QUALITÀ
b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;
c) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle
associazioni dei consumatori, l'adeguatezza dei parametri quantitativi e
qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle esigenze
dell'utenza cui il servizio stesso si rivolge, ferma restando la possibilità per ogni
singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito;
d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei
parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte della
qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell'ente locale o
dell'ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei
consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di ogni
singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia all'ente locale, sia ai gestori
dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori;


11

CARTE DELLE QUALITÀ
e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra
ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia
conto dei reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno
dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini;
f) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un
prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di
servizio per l'intera durata del contratto stesso.


12

D. LGS. 14 marzo 2013, n. 33
Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di
informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. (GU n.80 del 5-4-2013 )
Art. 32
Obblighi di pubblicazione concernenti i servizi erogati
1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano la carta dei servizi o il documento contenente gli
standard di qualità dei servizi pubblici.
2. Le pubbliche amministrazioni, individuati i servizi erogati agli utenti, sia finali che intermedi,
ai sensi dell'articolo 10, comma 5, pubblicano:
a) i costi contabilizzati, evidenziando quelli effettivamente sostenuti e quelli imputati al
personale per ogni servizio erogato e il relativo andamento nel tempo;
b) i tempi medi di erogazione dei servizi, con riferimento all'esercizio finanziario
precedente.


13

ACCORDO STATO-REGIONI
Gazzetta Ufficiale n. 254 del 29 ottobre 2013, le “Linee
guida relative ai criteri da applicare per individuare i principi
e gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e
nelle carte di qualità dei servizi pubblici locali, con
particolare riferimento al ruolo delle Associazioni dei
consumatori, ai sensi dell’articolo 2, comma 461 della legge
24 dicembre 2007, n. 244.”, frutto di un accordo in sede di
Conferenza Unificata dello scorso 26 settembre.


14

AMBITO DI APPLICAZIONE
Servizi da affidare o contratti da rinnovare. Non
incidono sui contratti già in corso.

La disciplina distingue i settori specifici sulla base
della presenza di un’Autorità:
Già istituita (Servizi idrici integrati, etc.)
Da istituirsi (Autorità Trasporti e Infrastrutture, etc.)
Autorità d’ambito locale (farmacie, etc.)

15

SPECIFICI SETTORI
Energia elettrica
Gas
Servizi postali
Telecomunicazioni

Servizi Idrici
Trasporti


16

CONTENUTO DELLE CARTE DI
SERVIZIO
1. Le carte di servizio, nel definire gli obblighi cui sono tenuti i gestori dei
servizi pubblici, anche locali, o di un'infrastruttura necessaria per
l'esercizio di attività di impresa o per l'esercizio di un diritto della persona
costituzionalmente garantito, indicano in modo specifico i diritti, anche di
natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori
del servizio e dell'infrastruttura.
2. Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi
pubblici locali e di garantire la qualità, l'universalità e l'economicità delle
relative prestazioni, le Autorità indipendenti di regolazione e ogni altro
ente pubblico, anche territoriale, dotato di competenze di regolazione
sui servizi pubblici, anche locali, definiscono gli specifici diritti di cui al
comma 1. Sono fatte salve ulteriori garanzie che le imprese che
gestiscono il servizio o l'infrastruttura definiscono autonomamente.
Articolo 8 c.d. Decreto liberalizzazioni, 2012


17

LINEE GUIDA
 principi e regole d’indirizzo
 tre schede tecniche

 un modello di protocollo per il monitoraggio;
 una serie di ipotesi per l’elaborazione di indicatori per la
rilevazione dei livelli di qualità dei servizi;

 un modello di protocollo di conciliazione


18

NATURA GIURIDICA
Atto unilaterale assunto per obbligo di legge dal soggetto che
offre servizi pubblici. Impegno al rispetto di standard e indennizzo
per violazione.

Ruolo degli utenti nella determinazione degli standard comma 1
dell’art. 11 del d.lgs n. 286/1999, consumatori/utenti come soggetto
attivo della regolazione per migliorare qualità e competitività
coinvolgimento diretto dei consumatori, nelle tre fasi cruciali di
definizione, attuazione, e verifica periodica
Rapporto con il contratto con erogatore del servizio, art. 1374 c.c.


19

PRINCIPI GENERALI
uguaglianza,
parità di trattamento,
obiettività,
giustizia,

imparzialità.


20

SCHEDE TECNICHE

Indicatori di
misurazione

Indicatori
generali


Indicatori di
settore

21

SCHEMA DI PROTOCOLLO
D’INTESA
In allegato alle linee guida, esempio:

Schema di protocollo d’intesa sulla conciliazione
paritetica
Comune X / Azienda Y

e
Associazione di Consumatori


22

ESPERIENZE ESTERE
1993 USA

National Perfomance Review Report

1992 FRANCIA Charte de services public
1992 SPAGNA

Plan de modernizacion de la administracion del Estado

1992 BELGIO Charte des utilisateur des services publics

23

REGNO UNITO
1991
The Citizen’s Charter, Raising the standard
Istituzione di una Citizen’s Charter Unit con il compito di
assistere gli enti nella redazione poi diventata Service First
con l’introduzione del documento:
1998
Service First, the new charter programme
introduce doveri a carico di ogni soggetto chiamato a gestire
un servizio pubblico, compresi quelli privatizzati in cui resta
una forma di monopolio.


24

www.servicefirst.gov.uk
1.

preparare e monitorare gli standard di servizio;

2.

fornire tutte le informazioni necessarie agli utenti, scrivendole con un linguaggio
comprensibile;

3.

consultare e coinvolgere gli utenti per migliorare i servizi resi;

4.

assicurare un facile accesso ai servizi, utilizzando anche la tecnologia;

5.

trattare tutti gli utenti in modo corretto;

6.

indennizzare gli utenti nel caso di cattivo servizio agli stessi;

7.

usare le proprie risorse in modo efficiente;

8.

innovare e migliorare l’erogazione dei servizi;

9.

lavorare con altri fornitori per assicurare che i servizi siano semplici e migliori.

25

RESPONSABILITÀ
& CLASS ACTION

26

T.A.R. Campania sez. staccata
Salerno (Sez. I) 16/10/2013 , n. 2054
La class action per l'efficienza della P.A. di cui all'art. 1 co.
1, D.Lgs. n. 198/2009 costituisce uno strumento di tutela di
interessi diffusi, aggiuntivo rispetto a quelli previsti dal
Codice del processo amministrativo, azionabile da singoli
"titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei
per una pluralità di utenti e consumatori" od anche da
"associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri
associati" comunque appartenenti a tale pluralità.


27

Salerno (Sez. I) 16/10/2013 , n. 2054
La stessa, in particolare, è esperibile, tra l'altro, "nei
confronti delle pp.AA. e dei concessionari di servizi
pubblici, se derivi una lesione diretta, concreta ed
attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini o
dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali
obbligatori e non aventi contenuto normativo da
emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine
fissato da una legge o da un regolamento, dalla
violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi
ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed
economici stabiliti".

28

Salerno (Sez. I) 16/10/2013 , n. 2054
In questa prospettiva, quindi, deve rilevarsi l'illegittimità del silenzio
serbato dall'Amministrazione comunale e, di conseguenza,
l'inadempimento della stessa per omessa adozione della Carta dei
servizi e dei consequenziali adempimenti, di cui all'art. 2 co. 461, L.
n. 244/2007 ed all'art. 4, D.L. n. 138/2011, non potendosi, invero,
ritenere sufficiente per ottemperare all'obbligo normativo imposto
l'indicazione all'organo dirigenziale di dare avvio al procedimento
amministrativo per l'adozione della richiamata carta dei servizi.

Dunque, la mancata adozione della carta dei servizi nel termine di
novanta giorni dalla notifica della diffida di cui all'art. 3, D.Lgs. n.
198/2009 è valutabile alla stregua di inadempimento
dell'amministrazione pubblica locale.


29

T.A.R. Roma (Lazio) sez. II,
06/09/2013 n. 8154
L'art. 1, l. n. 198 del 2009, laddove parla di « violazione, omissione o
mancato adempimento » per descrivere riassuntivamente le
tipologie di comportamento scorretto della P.A. e dei
concessionari di servizi pubblici che possono formare oggetto di
un'azione collettiva pubblica, deve essere interpretato come
segue. Il termine violazione va riferito alla generalizzata violazione
dei termini di conclusione dei procedimenti; il termine omissione
alla mancata adozione di atti generali a contenuto non normativo
e il termine inadempimento al mancato rispetto degli standards
qualitativi ed economici ovvero delle carte dei servizi. Foro amm.,
T.A.R. (Il) 2013, 9, 2749 (s.m)


30

PROSPETTIVE E SFIDE
Comunicazione, accessibilità degli Enti
locali, Open data e trasparenza
Rappresentatività delle Associazioni dei
Consumatori (Regolamento)


31

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