Este documento trata sobre un seminario internacional sobre seguridad alimentaria, pobreza rural y protección social en América Latina y el Caribe. Se discuten tres temas principales: 1) El papel fundamental del estado en la provisión de protección social, 2) Los componentes de un sistema de protección social que incluye lo contributivo y no contributivo, y 3) La evolución del concepto de protección social a lo largo de los años con diferentes enfoques en distintos períodos.

1. Seminario Internacional “Seguridad Alimentaria, Pobreza Rural y Protección Social
en América Latina y el Caribe”
Santiago de Chile, 22 y 23 de noviembre de 2012
Protección social inclusiva:
Una mirada integral,
un enfoque de derechos
Simone Cecchini – Rodrigo Martínez
División de Desarrollo Social

2. El Estado juega un papel fundamental en la
provisión de protección social
LOS PROVEEDORES DE BIENESTAR Y PROTECCIÓN SOCIAL
Estado
Familias Mercado
Organizaciones sociales y comunitarias
Fuente: elaboración propia.

3. La protección social, sus funciones y el
conjunto de la política social
FORTALECE
CAPACIDAD DE
RESPUESTA Políticas
de
promoción
1. PROTEGE Y social
ASEGURA
INGRESO
Sistema de 2. IDENTIFICA FORTALECE Y
protección DEMANDA Y FOMENTA
social GARANTIZA FORMACIÓN DE
ACCESO ACTIVOS
3. FOMENTA EL
TRABAJO
DECENTE Políticas
sectoriales
(salud,
educación,
etc.)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

4. Los componentes de un sistema de protección
social
PROTECCIÓN SOCIAL
NO CONTRIBUTIVA CONTRIBUTIVA REGULACIÓN DEL
(ASISTENCIA) (SEGURIDAD) MERCADO
LABORAL
• Transferencias en efectivo • Regímenes de pensiones Normativa y supervisión
o especie, sujetas o no a contributivas (vejez, de estándares laborales
corresponsabilidad (PTC, discapacidad, invalidez) orientados a fomentar y
pensiones sociales u otras) • Seguros de salud proteger el trabajo
• Subsidios al consumo • Seguros de desempleo decente: formalización de
• Empleos de emergencia • Licencias (maternidad/ los contratos, negociación
• Promoción y acceso a paternidad, enfermedad) colectiva, seguridad en el
servicios sociales trabajo, salarios mínimos,
existentes (educación, eliminación del trabajo
salud, cuidado, vivienda) infantil, políticas
antidiscriminación, etc.
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

5. Protección social: un concepto en evolución
La protection social en cuatro períodos de la política social
1. Comienzos siglo XIX 2. Crisis 1929 3. Crisis deuda 4. Siglo XXI
Modelo de Liberal primario Sustitución de Disciplina y Competitividad
desarrollo importaciones austeridad fiscal sistémica
Asistencia como Asistencia: romper la
caridad; políticas Asistencia como Seguridad social con
Asistencia como Asistencia como
transmisión
sectoriales Seguridad políticas
caridad; social del fondos de
caridad; políticas caridad; políticas
intergeneracional de
Primeros ejemplos de capitalización
sector formal urbano
sectoriales sectoriales sectoriales
la pobreza
seguridad social del individual
sector formal como
Protección urbano
seguridad social Protección como Protección como Protección como
Estado subsidiario-
Asistencia: subsidios Asistencia:
asociada al mercado
Asistencia como seguridad social seguridad social seguridad social
promotor
al consumo de focalización en los
de trabajo formal.
caridad asociada al mercado asociada al mercado asociada al mercado
pobres, Fondos de
de alimentos y
trabajo formal. de trabajo formal. de trabajo formal.
combustibles Inversión Social Protección como
Principales asistencia y acceso
características Asistencialismo
Comienzan políticas Orientación a la
Centralismo y a la promoción
de la
sectoriales de Asistencialismo Asistencialismo
demanda, Asistencialismo
protección y crecimiento de los
promoción educación y salud descentralización,
social sectores de salud y externalización de
educación Sistemas de
servicios sociales
protección social
Escasa regulación sobre mínimos
Estado proveedor Estado subsidiario-
del Estado incrementales
mitigador
Protección frente a Estado garante
Protección basada situaciones de
en el empleo formal emergencia Protección como
garantía ciudadana
Fuente: Cecchini y Martínez (2011)

6. Las políticas actuales a la luz de los
enfoques conceptuales
Enfoques de protección social en América Latina, alrededor de 2009
Enfoque Características principales Países
1. Protección como  Protección social no contributiva Ecuador, Guatemala,
asistencia y acceso a focalizada en los pobres (PTC). Honduras, Paraguay, Perú y
la promoción República Dominicana.
Caribe: Jamaica y Trinidad y
Tabago.
2. Posición intermedia  Protección social no contributiva Bolivia (Estado Plurinacional
entre asistencia y focalizada en los pobres (PTC). de), Colombia, El Salvador,
acceso a la  Además de PTC, se incorporan otras México y Panamá.
promoción y garantía políticas de protección social no
ciudadana contributiva (focalizadas o universales, en
ámbito de pensiones y salud) y se busca
articular de manera progresiva los
distintos componentes.
3. Protección social  Transferencias y prestaciones como Argentina, Brasil, Chile,
como garantía parte de protección social no contributiva. Costa Rica y Uruguay.
ciudadana  Creciente articulación entre políticas de
protección social no contributiva y
contributiva.
 Se busca conformar sistemas integrados
y coordinados de protección social.
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

7. Tres grupos de países con distintos resultados en
protección y promoción social
Alrededor de 2008, en promedios simples para cada grupo de países
Grupo I Grupo II Grupo III
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Bolivia (Estado
Costa Rica, Panamá, Venezuela (Rep. Plurinacional de), América
Indicador Uruguay Bolivariana.de) Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Latina
Nicaragua, Paraguay,
Perú, Rep. Dominicana
Gasto social
Gasto público social per cápita 1 220 646 181 666
(en dólares)
Gasto público social como % 18,5 12,7 10,0 14,2
del PIB
Gasto público en seguridad y 8,1 5,0 2,8 5,0
asistencia como % del PIB
Gasto público en salud como % 4,1 2,2 2,3 2,9
del PIB
Gasto público en educación 4,7 4,2 4,1 4,3
como % del PIB
Cobertura en protección social, salud y educación
Ocupados afiliados a la 58,5 49,9 23,9 41,4
seguridad social (en %)
Cobertura de pensiones y 64,4 26,6 14,1 32,8
jubilaciones. Áreas urbanas
(en %)
Cobertura de aseguramiento 69,7 45,6 17,2 39,4
en salud (en %)
Tasa de escolarización de la 76,1 71,0 57,9 66,1
población de 17 años
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011.

8. Los niveles de gasto social varían mucho
GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2007/8
(en dólares de 2000)
2500
Argentina
2000
Inversión social per cápita (2007-2008)
Uruguay
Cuba
1500
Brasil
1000 Trinidad y Tobago
Costa Rica
México
Chile
Venezuela, R. B.
de
500 Panamá
Colombia
El Salvador Jamaica
Paraguay Rep. Dominicana
Bolivia, E. P. de Honduras Perú
Guatemala
Nicaragua Ecuador
0
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
PIB per cápita (2008)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

9. La protección social como un derecho
• Avances en reconocimiento legal y constitucional
de los derechos sociales
• Ej. constitución de Brasil (1988) y Colombia (1991)
• Discurso y enfoque de derechos
• Pero esto no se ha traducido necesariamente en
expresión formal de garantías sociales en la
protección social

10. Enfoque de derechos y garantías
sociales en América Latina
País Reconocimiento constitucional de Enfoque de derechos en Garantías explícitas
derechos sociales protección social
Argentina Sí Sí
Bolivia (Estado Plurinacional de) Sí Sí Sí
Brasil Sí Sí Sí
Chile Sí Sí
Colombia Sí Sí Sí
Costa Rica Sí Sí
Cuba Sí Sí Sin información
Ecuador Sí
El Salvador Sí Sí
Guatemala Sí Sí
México Sí Sí
Panamá
Paraguay Sin información Sin información
Perú
Uruguay Sí Sí
Venezuela (Rep. Bolivariana de) Sí Sin información Sin información
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Cecchini y Martínez, 2011

11. ¿Qué entendemos por integralidad de los
sistemas de protección social?
PROTECCIÓN SOCIAL
Oferta Demanda
(programas y políticas) (familias, individuos y
comunidades )
(nivel administrativo)
(ciclo de vida)
Longitudinal
Vertical
Horizontal Transversal
(sectores) (grupos de población)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

12. Derechos universales adaptados a las
distintas necesidades de la población
• Pobreza y vulnerabilidad
• Formalidad e informalidad laboral
• Familias, ciclo de vida y cambio demográfico
• Provisión de cuidado
Mínimos incrementales para ciudadanos, titulares de derechos
3. Nivel superior de seguros privados voluntarios
2. Segundo nivel de prestaciones contributivas obligatorias
1. Piso básico de protección social no contributivo

13. Pobreza y vulnerabilidad al empobrecimiento
GRUPOS DE POBLACIÓN EN RELACIÓN AL RIESGO
No pobres autónomos: cuentan con mayores activos
que movilizar ante el riesgo y mayor capacidad para
acceder a la estructura social de oportunidades
No pobres vulnerables: ante un evento de magnitud
crítica pueden caer bajo la línea de pobreza o
indigencia, ya sea de forma transicional o crónica
Pobres transicionales: Pobres crónicos:
ante un contexto de evidencian un bajo Línea de pobreza
riesgo, no cuentan con los retorno por sus
activos, recursos u actividades productivas
oportunidades suficientes de forma permanente.
y caen bajo la línea de la Pueden haber sido o no
pobreza. vulnerables en el pasado.
Sin mecanismos de No han podido desarrollar Línea de indigencia
protección pueden caer suficientes activos en el
en la pobreza crónica tiempo para enfrentar los
riesgos coyunturales.
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

14. Las fronteras móviles del bienestar:
alta proporción de población expuesta al riesgo
AMERICA LATINA (18 PAISES):
PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS, 2008
(en porcentajes)
100%
90% 18.7 16.2 14.0
28.6 28.2 24.7 23.7 21.5
80% 35.5 35.1 32.9 11.0
41.9 13.9
52.4 49.2 15.0
70% 58.0 55.7 14.7 14.6
63.3 62.2 18.3
60% 19.4 16.4 25.5
16.6
20.2 20.0 32.5
50% 21.7 26.4 31.5 32.0
16.6 31.6
40% 15.7 25.0 32.3 30.3
16.9
18.9
30% 17.5 17.9 30.6 28.8
49.5
20% 19.4 20.0 25.5
17.9 35.2 32.4 34.3 37.4
17.1 25.4 25.1 25.4
10% 14.7 15.5 19.7
9.5 12.5 14.2 10.9 13.7 16.1
4.5 4.4 6.0
0%
No vulnerables (más de 1.8 LP) Vulnerables a la pobreza (1.2 a 1.8 LP)
Pobre y altamente vulnerable a la pobreza (0.61 a 1.2 LP) Indigente y altamente vulnerable a la indigencia (hasta 0.6 LP)
Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2009.

15. Simulaciones de costos de transferencias a
niños, adultos mayores y desocupados
AMERICA LATINA (16 PAÍSES):
COSTO DEL CONJUNTO DE TRANSFERENCIAS DE
INGRESOS, HOGARES VULNERABLES Y TOTAL DE
HOGARES, ALREDEDOR DE 2008
(en porcentajes del PIB)
Fuente: CEPAL (2010), La Hora de la Igualdad.

16. Son pocos los países donde se destinan recursos
significativos para las pensiones sociales
1.8
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PAÍSES): GASTO EN
1.6
1.58 PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS, ALREDEDOR DE 2009
(En porcentaje del PIB)
1.4
1.2
1.0
0.8
0.72
0.70
0.6
Promedio ponderado: 0.44
0.4
0.32
0.26
0.2 0.14
0.10 0.09
0.05 0.04 0.03 0.005 0.001 0.0002
0.0

17. La inversión en programas de transferencias
condicionadas (PTC) promedia el 0,40% del PIB regional
1.2 1.17
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES):
GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD
(PTC), ALREDEDOR DE 2010
1.0
(En porcentaje del PIB)
0.8
Promedio ponderado: 0,40
0.6
0.51 0.51
0.47
0.45
0.40 0.39 0.39
0.4 0.36
0.33 0.32
0.24
0.22 0.20
0.19
0.2
0.14
0.11
0.02
0.0
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.

18. Protección social no contributiva y empleo:
¿círculo vicioso?
• Riesgos incentivos perversos protección social no
contributiva, que afectarían la productividad, el crecimiento
y el empleo
• Transferencias monetarias crearían dependencia en vez
de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta
de trabajo)
• Los programas sociales generarían “subsidios” al sector
informal para evitar los ahorros obligatorios de la
seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja
productividad)

19. Protección social no contributiva y empleo:
¿o círculo virtuoso?
• Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las
familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo
• En 2009, los montos máximos de las transferencias de los PTC eran 39,9%
(áreas urbanas) y al 53,4% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos
de la población pobre
• En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la
oferta laboral (Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay)
• Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que
las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan
empleo
• Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado
• Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de
trabajar ni focalizan por condición laboral
• Inversión social no es necesariamente improductiva y
autoempleo no es voluntario

20. Sistemas integrales de protección social:
requerimientos institucionales
• Coordinación institucional a diferentes
niveles
– Político, técnico y operativo
• Sólidos sistemas de gestión de la
información
– Identificación y registro de los beneficiarios; Monitoreo
y evaluación; Estadísticas nacionales (ej. cuentas
nacionales, sistema de información de finanzas
públicas)
• Sistemas de control y resolución de
conflictos

21. Consolidando la protección social en
América Latina: principales desafíos
• Enfoque de derechos: factibilidad de implementación en
la región
• El financiamiento: múltiples demandas y escasos
recursos
• La heterogeneidad poblacional y las brechas de
protección
• La coordinación intersectorial, un requisito básico
• Información para una gestión integral: una meta por
alcanzar
• PTC: el síndrome del árbol de Navidad

22. Nuevo portal sobre protección social
• http://dds.cepal.org/proteccionsocial/

23. Base de datos de programas de protección
social no contributiva
• Programas de transferencias condicionadas
(PTC): http://dds.cepal.org/bdptc
• Pensiones sociales: http://dds.cepal.org/bdps