Este documento presenta el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 del Ecuador. El plan fue desarrollado por el Consejo Nacional de Planificación y aprobado en noviembre de 2009. El plan propone un cambio de paradigma hacia el concepto de Buen Vivir y establece estrategias para lograr una nueva forma de generación y distribución de riqueza que beneficie a todos los ecuatorianos.
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Constitución del Ecuador
Art. 280.- EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujeta-
rán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución
del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públi-
cos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los
gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter obliga-
torio para el sector público e indicativo para los demás sectores.
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Presentación
Cuando en enero de 2007 iniciamos la construc- de cambio, para que los derechos del Buen
ción del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Vivir sean realmente ejercidos. Para esto, es
“Plan para la Revolución Ciudadana”, no parti- indispensable la construcción de una ciuda-
mos de cero. La propuesta de cambio, definida en danía radical que fije las bases materiales de
el Plan de Gobierno que el Movimiento País pre- un proyecto nacional inspirado por la igual-
sentó a la ciudadanía, en el marco de su participa- dad en la diversidad.
ción electoral de los años 2006, 2007, 2008, trazó
ya los grandes lineamientos de una agenda alter- 2. Revolución ética, para garantizar la trans-
nativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desafío es parencia, la rendición de cuentas y el
su consolidación. Por ello, el Plan Nacional para el control social, como pilares para la cons-
Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevos retos orien- trucción de relaciones sociales que posibi-
tados hacia la materialización y radicalización del liten el reconocimiento mutuo entre las
proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana, a personas y la confianza colectiva, elemen-
la construcción de un Estado Plurinacionalidad e tos imprescindibles para impulsar este
Intercultural y finalmente a alcanzar el Buen Vivir proceso de cambio en el largo plazo.
de las y los ecuatorianos.
3. Revolución económica, productiva y agra-
Al igual que aquel Plan que rigió el anterior perí- ria, para superar el modelo de exclusión
odo de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge y heredado y orientar los recursos del Estado
busca concretar las revoluciones delineadas en el a la educación, salud, vialidad, vivienda,
proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana. investigación científica y tecnológica, tra-
Dichas apuestas de cambio también fueron orien- bajo y reactivación productiva, en armonía
taciones para el proceso constituyente del 2008, y complementariedad entre zonas rurales y
que finalmente se plasmaron en el nuevo pacto urbanas. Esta revolución debe concretarse a
social reflejado en la Constitución de la República través de la democratización del acceso al
del Ecuador. Tales revoluciones son: agua, tierra, crédito, tecnologías, conoci-
mientos e información, y diversificación de
1. Revolución constitucional y democrática, las formas de producción y de propiedad.
para sentar las bases de una comunidad
política incluyente y reflexiva, que apuesta 4. Revolución social, para que, a través de una
a la capacidad del país para definir otro política social articulada a una política eco-
rumbo como sociedad justa, diversa, pluri- nómica incluyente y movilizadora, el
nacional, intercultural y soberana. Ello Estado garantice los derechos fundamenta-
requiere la consolidación del actual proce- les. Esta política integral, coherente e inte-
so constituyente, a través del desarrollo gradora es la que ofrece las oportunidades
normativo, de la implementación de políti- para la inserción socioeconómica y, a la vez,
cas públicas y de la transformación del para fortalecer las capacidades de las perso-
Estado coherentes con el nuevo proyecto nas, comunidades, pueblos, nacionalidades
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y grupos de atención prioritaria a fin de que fundamentan en principios diferentes a dicha
ejerzan libremente sus derechos. lógica de mercado.
5. Revolución por la dignidad, soberanía e Asimismo, se construye desde las posiciones que
integración latinoamericana, para mante- reivindican la revisión y reinterpretación de la
ner una posición clara, digna y soberana relación entre la naturaleza y los seres humanos, es
en las relaciones internacionales y frente decir, desde el tránsito del actual antropocentris-
a los organismos multilaterales. Ello per- mo al biopluralismo (Guimaraes en Acosta,
mite avanzar hacia una verdadera integra- 2009), en tanto la actividad humana realiza un
ción con América Latina y el Caribe, así uso de los recursos naturales adaptado a la genera-
como insertar al país de manera estratégi- ción (regeneración) natural de los mismos.
ca en el mundo.
Finalmente, el Buen Vivir se construye también
Las propuestas contenidas en el Plan Nacional desde las reivindicaciones por la igualdad, y la jus-
para el Buen Vivir 2009-2013, plantean importan- ticia social, y desde el reconocimiento, la valora-
tes desafíos técnicos y políticos e innovaciones ción y el diálogo de los pueblos y de sus culturas,
metodológicas e instrumentales. Sin embargo, el saberes y modos de vida.
significado más profundo del Plan está en la rup-
tura conceptual que plantea con los idearios del Sabiendo que la definición del Buen Vivir implica
Consenso de Washington1 y con las aproximacio- estar conscientes que es un concepto complejo,
nes más ortodoxas del concepto de desarrollo. vivo, no lineal, pero históricamente construido y
que por lo tanto estará en constante re-significa-
El Buen Vivir, más que una originalidad de la ción, podemos aventurarnos a sintetizar qué
carta constitucional, forma parte de una larga entendemos por Buen Vivir “la satisfacción de las
búsqueda de modos de vida que han impulsado necesidades, la consecución de una calidad de vida y
particularmente los actores sociales de América muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento
Latina durante las últimas décadas, como parte de saludable de todos y todas, en paz y armonía con la
sus reivindicaciones frente al modelo económico naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas
neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichas reivin- humanas. El Buen Vivir presupone tener tiempo libre
dicaciones fueron reconocidas e incorporadas en para la contemplación y la emancipación, y que las
la Constitución, convirtiéndose entonces en los libertades, oportunidades, capacidades y potencialida-
principios y orientaciones del nuevo pacto social. des reales de los individuos se amplíen y florezcan de
modo que permitan lograr simultáneamente aquello
No obstante, el Buen Vivir es una apuesta de que la sociedad, los territorios, las diversas identidades
cambio que se construye continuamente desde colectivas y cada uno -visto como un ser humano uni-
esas reivindicaciones por reforzar la necesidad de versal y particular a la vez- valora como objetivo de
una visión más amplia, la cual supere los estre- vida deseable (tanto material como subjetivamente y
chos márgenes cuantitativos del economicismo, sin producir ningún tipo de dominación a un otro).
que permita la aplicación de un nuevo paradigma Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a recons-
económico cuyo fin no se concentre en los pro- truir lo público para reconocernos, comprendernos y
cesos de acumulación material, mecanicista e valorarnos unos a otros -entre diversos pero iguales- a
interminable de bienes, sino que promueva una fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y
estrategia económica incluyente, sustentable y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la auto-
democrática; es decir, que incorpore a los proce- rrealización y la construcción de un porvenir social
sos de acumulación y re-distribución a los actores compartido” (Ramírez: 2008: 387).
que históricamente han sido excluidos de las
lógicas del mercado capitalista, así como a aque- Esta ruptura conceptual que proponemos tiene
llas formas de producción y reproducción que se orientaciones éticas y principios que marcan el
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Salida ideológica a la crisis del capitalismo que surge de una conferencia realizada por el Institute for International
Economics, en Washington, en 1989.
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camino hacia un cambio radical hacia la cons- IV. Inserción estratégica y soberana en el
trucción de una sociedad justa, libre y democráti- mundo e integración latinoamericana.
ca. Las orientaciones éticas se expresan en cinco V. Transformación de la educación superior y
dimensiones: la justicia social y económica, la transferencia de conocimiento en ciencia,
justicia democrática participativa, la justicia tecnología e innovación.
intergeneracional e interpersonal, la justicia VI. Conectividad y telecomunicaciones para
transnacional y la justicia como imparcialidad. A construir la sociedad de la información.
su vez, propone desafíos al proyecto de cambio VII. Cambio de la matriz energética.
que se pueden sintetizar en: VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco
de una macroeconomía sostenible.
• Construir una sociedad que reconozca la IX. Inclusión, protección social solidaria y
unidad en la diversidad. garantía de derechos en el marco del Estado
• Reconocer al ser humano como gregario que Constitucional de Derechos y Justicia.
desea vivir en sociedad. X. Sostenibilidad, conservación, conocimien-
• Promover la igualdad, la integración y la cohe- to del patrimonio natural y fomento al
sión social como pauta de convivencia. turismo comunitario.
• Garantizar progresivamente los derechos XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, des-
universales y la potenciación de las capacida- concentración y descentralización.
des humanas. XII. Poder ciudadano y protagonismo social.
• Construir relaciones sociales y económicas
en armonía con la naturaleza. Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo con-
• Edificar una convivencia solidaria, fraterna creto y propone una lógica de planificación a par-
y cooperativa. tir de los siguientes 12 grandes objetivos
• Consolidar relaciones de trabajo y de ocio nacionales para el Buen Vivir, los mismos que ya
liberadores. fueron planteados en el Plan Nacional de
• Reconstruir lo público. Desarrollo 2007-2010 y que ahora son actualizados
• Profundizar la construcción de una democra- bajo parámetros que se relacionan con el desempe-
cia representativa, participativa y deliberativa. ño de las metas nacionales, con las distintas pro-
• Consolidar un Estado democrático, pluralista puestas de acción pública sectorial y territorial, y
y laico. principalmente con la necesidad de concretar los
desafíos derivados del nuevo marco constitucional.
La ruptura conceptual con el concepto de desa-
rrollo y el modo de Estado se plasman en una En consecuencia, los objetivos actualizados del
Estrategia de largo plazo que busca construir una Plan Nacional para el Buen Vivir son:
“biópolis eco-turística”, cuyo desafío es concretar
un nuevo modo de generación de riqueza y re-dis- Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión
tribución post-petrolera para el Buen Vivir, la e integración social y territorial
misma que define, para la primera fase de su apli- en la diversidad.
cación durante el período 2009-2013, doce estra- Objetivo 2. Mejorar las capacidades y poten-
tegias de cambio: cialidades de la ciudadanía.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la
I. Democratización de los medios de produc- población.
ción, re-distribución de la riqueza y diversi- Objetivo 4. Garantizar los derechos de la
ficación de las formas de propiedad y de naturaleza y promover un am-
organización. biente sano y sustentable.
II. Transformación del patrón de especializa- Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz,
ción de la economía a través de la sustitu- e impulsar la inserción estratégi-
ción selectiva de importaciones para el ca en el mundo y la integración
Buen Vivir. Latinoamericana.
III. Aumento de la productividad real y diver- Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,
sificación de las exportaciones, exportado- justo y digno en su diversidad de
res y destinos mundiales. formas.
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Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios planificación pública es una apuesta y a la vez un
públicos, interculturales y de gran desafío para el proceso de planificación. Es un
encuentro común. proceso de doble vía, en el que la planificación
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identi- local alimenta y nutre a la planificación nacional y
dad nacional, las identidades viceversa, como parte de un proceso de construc-
diversas, la plurinacionalidad y ción de un nuevo tipo de Estado policéntrico. Así,
la interculturalidad. en 2007 el Ecuador impulsó un Plan Nacional de
Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los Desarrollo en el cual la perspectiva territorial se
derechos y la justicia. incorporó a partir de los planes provinciales.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la partici-
pación pública y política. Para el período 2009-2013 la Estrategia Territorial
Objetivo 11. Establecer un sistema económi- Nacional constituye una de las principales inno-
co social, solidario y sostenible. vaciones del Plan en tanto incorpora al ordena-
Objetivo 12. Construir un Estado democráti- miento territorial e identifica las principales
co para el Buen Vivir. intervenciones y proyectos estratégicos en los
territorios. También el Plan incluye la desagrega-
Este Plan no es concebido como la suma de partes ción y territorialización de indicadores que sirven
y elementos dispersos. Tiene una mirada integra- de sustento para el diseño de política pública en
dora, basada en un enfoque de derechos que va función de la diversidad propia del país.
más allá de la entrada sectorialista tradicional, y
tiene como ejes la sustentabilidad ambiental y las De igual manera el Plan Nacional para el Buen
equidades de género, generacional, intercultural y Vivir refuerza la articulación entre la planificación
territorial. La armonización de lo sectorial con los nacional y territorial al identificar las dinámicas y
objetivos nacionales supuso un gran esfuerzo de particularidades específicas para la formulación de
coordinación y articulación interestatal para con- políticas públicas. El proceso de formulación de
jugar la problemática, las políticas y las visiones agendas para las siete zonas de planificación, per-
sectoriales con los grandes intereses nacionales. mitió identificar las necesidades de las poblacio-
nes relacionadas a las cualidades, potencialidades
Para propiciar esta articulación, la formulación y limitaciones de los territorios, así como desarro-
del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 llar una propuesta de modelo territorial en el que
se sustentó en un proceso de diseño de agendas se expresan los lineamientos para el uso del suelo
sectoriales, consideradas como instrumentos de y las intervenciones estratégicas articuladas a una
coordinación y concertación sectorial, las cuales propuesta nacional.
representan un esfuerzo de definición de políticas,
estrategias, programas y proyectos que ejecuta Todo este nuevo esquema de planificación nacio-
cada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva. nal también implica la construcción de un sólido
Las agendas y políticas sectoriales brindan cohe- proceso participativo. En este contexto, la formu-
rencia a las propuestas de gestión pública con res- lación del Plan para el Buen Vivir 2009-2013 res-
pecto a las disposiciones constitucionales, los ponde a un proceso sostenido de consulta que
objetivos del Buen Vivir y la planificación opera- inició con la elaboración del Plan Nacional de
tiva, lo que determina un flujo de articulación Desarrollo 2007-2010. Se caracteriza por la diver-
entre las orientaciones programáticas de mediano sidad de actores que formaron parte del mismo, y
plazo y la gestión institucional efectiva. se concibe en varios momentos de veedurías ciu-
dadanas a la ejecución de políticas, grupos focales,
La concertación sectorial no es suficiente cuando consultas ciudadanas, tanto a nivel nacional como
se requiere articular las distintas visiones y condi- territorial, así como también diálogo y concerta-
ciones de los territorios y sus poblaciones, con el ción con los actores sociales e institucionales.
objeto de fortalecer su integración y mejorar las
condiciones de vida de las y los ecuatorianos. Es particularmente importante resaltar la organi-
Pensar el territorio como el espacio de concreción zación de Talleres de Consulta Ciudadana con
de la política pública y, a su vez, a las dinámicas énfasis en la articulación del Plan en los territo-
territoriales como elementos sustantivos para la rios, en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo, Santo
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Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena; adi- sociales y políticos que han caracterizado al país
cionalmente, se realizaron dos talleres nacionales en las últimas décadas, así como una lectura críti-
en Quito y Guayaquil para analizar los alcances a ca de los primeros 31 meses de gobierno. Y princi-
los objetivos, políticas y lineamientos de acción palmente propone las transformaciones necesarias
pública. Por sus especificidades territoriales, para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo
ambientales y culturales se organizó un taller en modo de acumulación y re-distribución para el
Galápagos y otro con pueblos y nacionalidades en Buen Vivir.
la ciudad de Baños. En dichos talleres participaron
más de 4.000 representantes de la sociedad ecua- En su segunda parte, el Plan desarrolla los conte-
toriana organizados en más de 85 mesas de traba- nidos de los 12 Objetivos Nacionales para el
jo que permitieron discutir tanto los objetivos Buen Vivir, actualizados en función de los conte-
nacionales cuanto las estrategias territoriales. nidos constitucionales, los resultados de la eva-
luación del Plan Nacional de Desarrollo
Para asegurar la incorporación de los aportes ciuda- 2007-2010, las agendas y políticas sectoriales y
danos a los contenidos del Plan Nacional para el territoriales, las acciones e inversiones públicas y
Buen Vivir, se diseñó una metodología de facilita- los aportes ciudadanos. En ellos se definen políti-
ción y sistematización asociada a los lineamientos cas y lineamientos de políticas necesarias para la
nacionales. Así, en cada mesa de trabajo se discu- consecución de metas que permitan hacer un
tieron las políticas de cada objetivo nacional agru- seguimiento de los resultados logrados por el
padas en cada uno de los componentes de la Gobierno. Estas metas, que fueron validadas por
Estrategia Territorial Nacional, de esta manera se las instituciones ejecutoras, rompen con las iner-
indujo a la reflexión de las orientaciones naciona- cias burocráticas e institucionales y muestran el
les desde las realidades zonales. Los resultados de compromiso del gobierno nacional para cumplir
los procesos participativos fueron difundidos a tra- con su propuesta de transformación.
vés de las fichas de sistematización de cada taller
publicadas en el sitio web creado para el efecto. En su tercera parte, y como una de las innovacio-
nes del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-
Adicionalmente, se organizaron eventos masivos 2013, se incluye la Estrategia Territorial
en espacios públicos que permitieron la difusión Nacional, la misma que identifica y territorializa
de los contenidos del Plan Nacional para el Buen las principales intervenciones y proyectos estraté-
Vivir entre la ciudadanía, realizados en las plazas gicos nacionales. Se incluyen como anexos com-
públicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, plementarios a la estrategia territorial una
Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discu- primera versión de las agendas zonales. Éstas
sión sobre prioridades de la sociedad ecuatoriana, constituyen un aporte para un proceso de discu-
y particularmente de la ciudadanía no organizada, sión ampliado en el que progresivamente y en
se aplicaron sondeos de opinión a más de 5.000 función de procesos de la información y la plani-
personas, con el objeto de recoger las distintas opi- ficación territorial se brinde sustento para el dise-
niones de ciudadanos y ciudadanas respecto al sig- ño de políticas públicas en función de la
nificado del Buen Vivir así como de acciones diversidad propia del país.
relevantes para el próximo período de gobierno.
En su parte final, el Plan incluye el desarrollo de
Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo 2007- criterios para la asignación de recursos a través de
2010, la arquitectura del Plan Nacional para el la formulación del Plan Plurianual de Inversiones.
Buen Vivir 2009-2013 consta de tres partes funda- Cabe resaltar que la planificación y priorización
mentales: una primera conceptual, una segunda de de la inversión pública estuvo acompañada de un
definición y concreción de políticas públicas y proceso de análisis, validación y jerarquización de
finalmente una instrumental. programas y proyectos articulados a las estrategias
de mediano plazo y a las políticas definidas en
En su primera parte, el Plan presenta las orienta- cada objetivo.
ciones y principios para un cambio radical orien-
tados hacia el Buen Vivir, luego incorpora un La parte instrumental del Plan Nacional para el
diagnóstico crítico sobre los procesos económicos, Buen Vivir es una herramienta flexible y dinámica,
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en formato magnético, que, además de los conte- nalidades del país, así como, a la elaboración del
nidos antes descritos, recopila todos los resultados Plan de la circunscripción territorial especial de
de la participación en las mesas de consulta ciuda- la Amazonía. De la misma forma, y en el marco
dana e incluye información adicional al propio de sus autonomías, recomienda a los gobiernos
Plan en miras a garantizar su actualización perma- autónomos descentralizados la articulación con
nente conforme se van formulando políticas com- este Plan y la actualización de sus instrumentos
plementarias. Esta herramienta incluye además de planificación y prioridades de intervención
una opción de visualización geográfica y desagre- territorial.
gación de indicadores a fin de proporcionar a los
gestores de políticas públicas instrumentos que, de El “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.
primera mano, les permitan realizar proyecciones Construyendo un Estado Plurinacional e
de cobertura y ver los impactos que podrían tener Intercultural”, ha sido elaborado a través de la
sus programas en el territorio, tomando en cuenta orientación técnica y metodológica de la
la sostenibilidad ambiental y las equidades de Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
género, generacional, intercultural y territorial. (SENPLADES), en coordinación con los equipos
técnicos de los distintos Ministerios y Secretarías
Finalmente, es necesario recalcar que el Plan de Estado y sobre todo con los aportes de ciudada-
Nacional para el Buen Vivir es un primer paso nas y ciudadanos ecuatorianos. La aprobación del
para la construcción del Sistema Nacional Plan en el Consejo Nacional de Planificación
Descentralizado de Planificación Participativa constituye un hito en la aplicación de la
que tiene como finalidad descentralizar y des- Constitución así como también para la consolida-
concentrar el poder y construir el Estado ción de la democracia participativa.
Plurinacional e Intercultural. En este afán, y
siguiendo las disposiciones constitucionales, el
Plan Nacional para el Buen Vivir deja abiertas René Ramírez Gallegos
las puertas e invita a la construcción de 14 SECRETARIO NACIONAL
Planes de Vida de los diferentes pueblos y nacio- DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
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El Proceso de Construcción del
Plan Nacional para el Buen Vivir
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BUEN VIVIR
PARA EL
PLAN NACIONAL
DEL
CONSTRUCCIÓN
1. El Proceso de Construcción del
Plan Nacional para el Buen Vivir
DE
1. EL PROCESO
La elaboración del Plan Nacional para el Buen ejecución del presupuesto del Estado; y la inver-
Vivir supuso enfrentar cuatro grandes desafíos: sión y la asignación de los recursos públicos; y
articular la planificación al nuevo marco constitu- coordinará las competencias exclusivas entre el
cional, al reforzar la planificación por Objetivos Estado central y los gobiernos autónomos descen-
Nacionales para el Buen Vivir; generar procesos tralizados. Su observancia será de carácter obliga-
de articulación y retroalimentación interestatal torio para el sector público e indicativo para los
que integren la gestión por resultados; incorporar demás sectores.
de manera efectiva a la planificación y el ordena-
miento territorial; e impulsar un proceso de parti- El Plan apuntala un proceso de transformación
cipación social. estructural del Ecuador en el largo plazo. Se orga-
niza por objetivos orientados a la garantía de dere-
chos. Los objetivos, a su vez, cuentan con acciones
1.1. Disposiciones constitucionales de carácter operativo, diseñadas para el período de
sobre la planificación nacional gobierno, que se concretan a través de la inversión
pública. La consolidación de una economía endó-
La Constitución de 2008 posiciona a la planifica- gena encaminada hacia el Buen Vivir requiere, en
ción y a las políticas públicas como instrumentos esta fase, enfatizar en el desarrollo de capacidades
para la consecución de los Objetivos del Buen y oportunidades, así como en la movilización, acu-
Vivir y la garantía de derechos. Según la Carta mulación y distribución de capital en los distintos
Magna la planificación tiene por objeto propiciar sectores y actores del sistema económico.
la equidad social y territorial y promover la con-
certación. Para ello, debe asumir como prioridad
la erradicación de la pobreza, la promoción del 1.2. Elementos orientadores para la
desarrollo sustentable y la re-distribución equitati- formulación del Plan
va de los recursos y la riqueza, como condiciones
fundamentales para alcanzar el Buen Vivir. En La Constitución del Ecuador es el principal refe-
este nuevo enfoque, los ciudadanos y ciudadanas, rente del proceso de formulación de la planifica-
en forma individual y colectiva, tienen el derecho ción nacional. La aprobación de la Carta Magna
de participar de manera protagónica en la toma de estableció un nuevo pacto social, cuyo cumpli-
decisiones, en la formulación de políticas y en la miento debe ser canalizado por la acción estatal,
gestión de los asuntos públicos. que articula los sectores público, privado, popu-
lar y solidario. En ese sentido, los aportes consti-
Según la disposición constitucional contenida en tucionales llevaron a la actualización de los
el Art. 280, el Plan Nacional de Desarrollo, hoy contenidos del Plan y a una denominación dife-
denominado Plan Nacional para el Buen Vivir, es rente para el nuevo período de gobierno. Así, se
el instrumento al que se sujetarán las políticas, transformó en el “Plan Nacional para el Buen
programas y proyectos públicos; la programación y Vivir, 2009-2013: Construyendo un Estado
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Plurinacional e Intercultural”. Esta denomina- coordinación. Todo ello es parte de una gestión
ción refleja el cambio de paradigma del desarro- por resultados, en donde las políticas y programas
llo como medio para alcanzar el Buen Vivir. se articulan para el cumplimiento de las metas,
con la respectiva apropiación, coordinación y
La formulación del Plan Nacional para el Buen vinculación entre las distintas instituciones
Vivir 2009-2013 se fundamenta en la propuesta de públicas involucradas para la ejecución, segui-
gobierno de Rafael Correa ratificada por el pueblo miento y evaluación.
ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legiti-
midad política de un mandato social y ciudadano Sin embargo, el desafío de pasar de la lógica de
al que el Gobierno Nacional debe responder y ren- planificación sectorial a la planificación por obje-
dir cuentas. Esta propuesta de cambio, definida en tivos requiere un esfuerzo para privilegiar las arti-
el Plan de Gobierno de la Revolución Ciudadana, culaciones entre las áreas social, productiva,
se sustenta en principios y orientaciones éticas, cultural y ambiental, a fin de construir una visión
políticas y programáticas que están incorporados de la política pública como un todo estructurado.
en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Se trata de La planificación alrededor de grandes objetivos
elementos indispensables para garantizar la cohe- nacionales demanda una nueva cultura institucio-
rencia entre las acciones de mediano y corto plazo nal basada en la articulación, antes que en la frag-
y con las disposiciones constitucionales. mentación y segmentación del aparato público.
En esta línea, es fundamental el papel de los
Asimismo, la formulación del Plan Nacional para ministerios coordinadores, como instancias que
el Buen Vivir se sustenta en un análisis de las con- garantizan la coherencia y retroalimentación de la
diciones estructurales del Ecuador actual y en el acción pública sectorial. Este proceso exige el ali-
seguimiento a la gestión pública desarrollada neamiento y armonización de las políticas secto-
durante los 31 meses de Revolución Ciudadana, riales y la gestión, en la perspectiva de vincular lo
durante el período 2007-2010. La evaluación existente y lo deseado en términos de política
incluyó, por una parte, un diagnóstico crítico y el pública. Implica también, impulsar una propuesta
análisis de avances en el cumplimiento de metas, innovadora y viable que represente un punto de
respaldados en una línea de base con indicadores quiebre con el modo de desarrollo vigente en el
claros, concisos y periódicos, validados técnica y país y permita generar una nueva estrategia orien-
políticamente; y, por otra parte, la evaluación de tada hacia el Buen Vivir.
políticas, programas y proyectos del sector público
desde varias perspectivas, para determinar su Para propiciar esta articulación, la formulación
impacto, eficiencia y resultado en relación con el del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
logro de los objetivos propuestos. La información se sustentó en un proceso de diseño de agendas
obtenida del diagnóstico y la evaluación permitió sectoriales, consideradas como instrumentos de
definir elementos de “ruptura”, que establezcan las coordinación y concertación sectorial. Estas
transformaciones sustantivas requeridas desde la agendas representan un esfuerzo de definición de
acción pública para un verdadero cambio de políticas, estrategias, programas y proyectos que
modelo orientado hacia el Buen Vivir. ejecuta cada gabinete sectorial de la Función
Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales
El Estado y la gestión pública –tradicionalmente brindan coherencia a las propuestas de gestión
estructurados bajo una lógica de planificación y pública con respecto a las disposiciones constitu-
ejecución sectorial– desarrollaron, durante el cionales, los objetivos del Buen Vivir y la plani-
período 2007-2009, un esfuerzo de articulación. ficación operativa. Ello determina un flujo de
El trabajo en torno a grandes objetivos naciona- articulación entre las orientaciones programáti-
les contribuye a generar una nueva cultura insti- cas de mediano plazo y la gestión institucional
tucional, basada en la cooperación y la efectiva (Figura 1.1).
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BUEN VIVIR
PARA EL
Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional
PLAN NACIONAL
DEL
CONSTRUCCIÓN
DE
1. EL PROCESO
Elaboración: SENPLADES.
Las metas e indicadores constituyen elementos país. Sin embargo, el conocimiento tácito, prácti-
fundamentales de referencia para el seguimiento y co o subjetivo, anclado en diferentes instancias
evaluación de la acción pública en relación a los sociales, pero no necesariamente codificable, obli-
impactos y resultados esperados hasta el año 2013. ga a múltiples mecanismos de retroalimentación
La línea base de los indicadores corresponde al año del Plan con participación ciudadana reconocien-
2008 o al último año con información disponible.2 do el carácter social del conocimiento y su reco-
nocimiento como parte consustancial de la acción
Las metas incorporadas en el Plan corresponden a colectiva. Por ello, el Plan incluye también meca-
indicadores de carácter cuantitativo, las cuales fue- nismos de diálogo con la ciudadanía para identifi-
ron construidas a partir de información confiable y car los resultados de programas públicos así como
estadísticamente representativa. Son instrumentos el seguimiento físico a la ejecución de la inversión
de verificación del cumplimiento de políticas pública. Esto implica reconocer el efecto demo-
públicas y por ende de los Objetivos Nacionales. cratizador de la articulación del conocimiento a
Cuentan con la validación de los ministerios eje- las orientaciones colectivas en la gestión estatal y
cutores y ministerios coordinadores. la vida pública, lo que incluye la devolución par-
ticipativa de la información y los resultados del
Construir mecanismos de monitoreo y evaluación seguimiento y la evaluación.
del Plan implican, necesariamente, el recurso de
una serie de saberes, conocimientos y series de El cumplimiento de las metas establecidas en el
información comparables, formalizadas, estandari- Plan es de responsabilidad conjunta de todas las
zadas y legitimadas en términos académicos y Funciones del Estado, de los gobiernos autóno-
científicos lo que implica recurrir a un acervo de mos descentralizados y adicionalmente requiere
conocimientos especializados sobre distintos sec- el compromiso de todos los actores de la socie-
tores y problemáticas de las políticas públicas del dad civil.
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Las metas se complementan con indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan.
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Además de lo indicado, como parte del proceso de nuevo tipo de Estado policéntrico. Así, en 2007,
articulación del Plan con la planificación institu- el Ecuador impulsó un Plan Nacional de
cional, las entidades públicas realizan sus planes Desarrollo, en donde fue incorporada la perspecti-
operativos institucionales en función de los obje- va territorial, a partir de los planes provinciales.
tivos nacionales. Sobre la base de ese análisis fue
posible detectar cómo se inscriben los objetivos Para el período 2009-2013, la Estrategia Territorial
institucionales dentro de la lógica de los objetivos Nacional constituye una de las principales innova-
nacionales. En ese sentido, se identificó la sobre- ciones del Plan, en tanto incorpora al ordenamien-
posición de objetivos y vacíos de gestión en fun- to territorial e identifica las principales
ción de los objetivos nacionales. El proceso de intervenciones y proyectos estratégicos en los terri-
planificación estratégica institucional permite, torios. También, el Plan incluye la desagregación y
además, complementar las metas e indicadores del territorialización de indicadores que sirven de sus-
Plan con indicadores específicos o de gestión pro- tento para el diseño de la política pública, en fun-
pios de cada entidad. ción de la diversidad propia del país. El Plan
Nacional para el Buen Vivir refuerza la articulación
La formulación del Plan 2009-2013 incluyó un pro- entre la planificación nacional y territorial, al iden-
ceso inédito de planificación, priorización y progra- tificar las dinámicas y particularidades específicas
mación de la inversión pública para el período de cada región para la formulación de políticas
cuatrianual. La identificación de los requerimientos públicas. El proceso de formulación de agendas
de inversión estuvo acompañada de un proceso de zonales permitió reconocer las necesidades de las
análisis, validación y jerarquización de programas y poblaciones vinculadas con las cualidades, poten-
proyectos a partir de las agendas y políticas sectoria- cialidades y limitaciones de los territorios, y desa-
les propias de cada Consejo Sectorial. Con la infor- rrollar una propuesta de modelo territorial en el que
mación antes mencionada se inició un proceso se expresen los lineamientos para el uso del suelo y
técnico que permita la asignación de recursos, a las intervenciones estratégicas para el ámbito regio-
nivel de proyecto, teniendo en cuenta determina- nal, articulados a una propuesta nacional.
dos criterios como: las políticas definidas en el Plan
Nacional para el Buen Vivir, las estrategias de La Estrategia Territorial Nacional deberá convali-
mediano plazo, las prioridades presidenciales, el darse y enriquecerse a partir del desarrollo de los
Índice de Prioridad de la Inversión (IPI) y la jerar- procesos de planificación y ordenamiento territo-
quización de los Ministerios Coordinadores. La for- rial de carácter participativo, impulsados desde los
mulación de escenarios de inversión permitió niveles territoriales de gobierno, así como tam-
dimensionar los impactos en la caja fiscal y los bién desde los lineamientos de acción pública de
requerimientos de financiamiento que garanticen carácter sectorial definidos por la Función
la sostenibilidad fiscal. El resultado es el Plan Ejecutiva. Por ello, la Secretaría Nacional de
Plurianual de Inversión, que deberá ser revisado y Planificación y Desarrollo propone diseñar y
actualizado para la elaboración del correspondiente poner en marcha procesos democráticos de discu-
presupuesto anual. sión y concertación de sus componentes, que
cuenten con la participación decidida de los
La concertación sectorial no es suficiente cuando gobiernos autónomos descentralizados, así como
se requiere articular las distintas visiones y condi- lineamientos de planificación territorial y meca-
ciones de los territorios y sus poblaciones para for- nismos de coordinación de la gestión en los terri-
talecer su integración y mejorar las condiciones de torios, para construir conjuntamente un modelo
vida de las y los ecuatorianos. Pensar el territorio territorial equilibrado e incluyente.
como el espacio de concreción de la política
pública y, a su vez, pensar las dinámicas territoria- El Plan no es la suma de los planes locales ni sec-
les como elementos sustantivos para la planifica- toriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo, las
ción pública es una apuesta y, al mismo tiempo un experiencias, los sueños, las demandas y aspiracio-
gran desafío para el proceso de planificación. Es nes sectoriales y territoriales fueron analizados y
un proceso de doble vía, en el que la planificación aportaron a la construcción de las políticas y
local alimenta y nutre a la planificación nacional lineamientos de políticas de los doce Objetivos
y viceversa, en el marco de la construcción de un Nacionales para el Buen Vivir. En un proceso de
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BUEN VIVIR
PARA EL
doble vía, la planificación local alimentó y nutrió de uno de los grandes compromisos asumidos
a la planificación nacional y viceversa, lo que favo- por el Gobierno Nacional. Éste se caracteriza
PLAN NACIONAL
rece la construcción de un nuevo tipo de Estado por la diversidad de actores que formaron parte
descentralizado y desconcentrado. A este esfuerzo del proceso, y se concibe, en varios momentos,
se sumará el apoyo técnico necesario para la formu- de veedurías ciudadanas a la ejecución de polí-
lación de los Planes de Vida de los pueblos y nacio- ticas, la consulta ciudadana nacional y regional,
DEL
nalidades del Ecuador y el Plan para la y diálogo y concertación con los actores sociales
circunscripción territorial especial de la Amazonía. e institucionales.
CONSTRUCCIÓN
Veedurías ciudadanas
1.3. Planificación participativa para Un cambio de los modos de gestión pública hacia
el Buen Vivir modelos de cogestión requiere mecanismos per-
DE
manentes de participación pública, que mejoren
1. EL PROCESO
La participación ciudadana es un derecho. Las y la capacidad de incidencia y control social sobre la
los ciudadanos deben ser parte de la toma de deci- acción estatal. Para ello, se han implementado
siones, de la planificación y la gestión de los asun- espacios ciudadanos que velen por el buen desem-
tos públicos, así como del control popular de las peño, sugieran modificaciones y observen todo el
instituciones del Estado. A la vez, la participación ciclo de las políticas públicas derivadas del Plan
de la población en la formulación de políticas Nacional para el Buen Vivir, y de los programas y
públicas es un elemento fundamental para la rea- proyectos que se ejecutan en el territorio.
lización de los derechos del Buen Vivir. En este
sentido, es una prioridad recoger la voz de aquellos Las veedurías ciudadanas nacen como una de las
que en escasas ocasiones han tenido la oportuni- instancias de participación social y ciudadana, que
dad de expresar sus sueños, aspiraciones y cosmo- permite recoger la visión y percepción de hombres
visiones; pero también es un deber establecer y mujeres de diferentes contextos socio-culturales,
canales de diálogo con la ciudadanía organizada a de diferente edad, opción sexual, condición y posi-
fin de fortalecer la democracia. ción, sobre la implementación de las políticas
públicas nacionales en los territorios. De este
Es importante dejar sentado que este objetivo se modo, la acción pública se nutre del saber acumu-
inspira no sólo por la valoración ética de la posi- lado por los colectivos sociales y ciudadanos en sus
bilidad de un ejercicio democrático de encuentro luchas y demandas históricas. Este proceso pro-
de intereses particulares, sino por la necesidad de mueve el empoderamiento ciudadano para la con-
contar con el conocimiento, las habilidades y la vivencia en la diversidad, el incremento de las
presencia misma de los destinatarios de todo capacidades de la ciudadanía para una mejor y
Plan Nacional, como corresponsables del diseño mayor articulación de intereses con el Estado y con
y gestión de acciones públicas que están referidas la sociedad misma, y fortalece el tejido social.
al conjunto de la sociedad. Asimismo, es necesa-
rio crear las condiciones para la construcción de En este sentido, como parte del Sistema Nacional
un sistema de participación social, articulado a Descentralizado de Planificación Participativa y
las distintas fases del ciclo de políticas públicas: con el apoyo de SENPLADES y la Secretaría de
planificación, ejecución, seguimiento, evalua- Pueblos y Participación Ciudadana se impulsaron
ción y contraloría social. El desafío a futuro será espacios de participación y control social en las
la puesta en marcha de un sistema participativo siete zonas de planificación, durante el período
de seguimiento, evaluación y vigilancia social, a comprendido entre junio de 2008 y marzo de 2009.
partir de los objetivos del Plan Nacional para el Los resultados y observaciones de las veedurías han
Buen Vivir, con el concurso de las diferentes ins- sido incorporados en la discusión del Plan.
tancias involucradas.
Talleres de consulta ciudadana
La elaboración participativa del Plan 2009- La discusión y formulación de políticas públicas
2013 responde a un proceso sostenido de con- nacionales con distintos actores organizados y no
sulta que inició con la elaboración del Plan organizados es requerimiento fundamental para
Nacional de Desarrollo 2007-2010, en el marco la legitimidad de la planificación. Por ello, como
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parte del proceso de formulación del Plan se difundidos a través de las fichas de sistematiza-
organizaron los Talleres de Consulta Ciudadana ción de cada taller, publicadas en el sitio web que
con énfasis en la articulación del Plan en los se creó para el efecto.
territorios en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo,
Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Adicionalmente, se organizaron eventos masi-
Tena. Adicionalmente, se realizaron dos talleres vos en espacios públicos, que permitieron la
nacionales en Quito y Guayaquil, para analizar difusión de los contenidos del Plan Nacional
los alcances a los objetivos, políticas y linea- para el Buen Vivir entre la ciudadanía. Estos se
mientos de acción pública. Dadas las especifici- realizaron en las plazas públicas de las ciudades
dades territoriales, ambientales y culturales, se de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja. Como
organizó un taller en Galápagos y otro con pue- aporte a la discusión sobre prioridades de la
blos y nacionalidades indígenas, en la ciudad de sociedad ecuatoriana, y particularmente de la
Baños. En dichos talleres participaron más de ciudadanía no organizada, se aplicaron sondeos
4.000 representantes de la sociedad ecuatoriana, de opinión a más de 5 000 personas. El propósi-
organizados en más de 85 mesas de trabajo que to fue recoger las distintas opiniones de ciudada-
permitieron discutir los objetivos nacionales y las nos y ciudadanas respecto al significado del
estrategias territoriales. Buen Vivir de acciones relevantes para el perío-
do de gobierno.
Los Talleres de Consulta Ciudadana tuvieron
como objetivos identificar propuestas de políticas Diálogo y concertación con actores
nacionales alineadas al marco constitucional, a sociales e institucionales
partir de un análisis propositivo de los actores La participación comprende acciones individuales
locales, sobre la base de su conocimiento de la rea- y colectivas. Sobre la base de los preceptos estable-
lidad regional, e intentar rebasar la perspectiva cidos en la Constitución, se realizó un proceso de
micro comunidad-cantón-provincia para abordar consulta con los Consejos Nacionales para la
integralmente la problemática del país. Igualdad. Ellos han desplegado procesos de diálogo
con las organizaciones, los movimientos sociales,
Para asegurar la incorporación de los aportes ciu- los pueblos y nacionalidades, vinculados con su
dadanos a los contenidos del Plan Nacional para labor con el objetivo de definir participativamente
el Buen Vivir, se diseñó una metodología de faci- las políticas que se requieren para un desarrollo
litación y sistematización asociada a los linea- inclusivo de los sectores que han sido histórica-
mientos nacionales de planificación territorial. mente discriminados. Esto permitió un diálogo de
En cada mesa de trabajo, se discutieron las polí- saberes entre los distintos actores, de tal forma que
ticas de cada objetivo nacional agrupadas en los saberes técnicos, académicos y tradicionales
cada uno de los siete componentes de la tuvieron un lugar de encuentro y fueron escucha-
Estrategia Territorial Nacional. De esta manera, dos e incorporados en el proceso de planificación.
se indujo a la reflexión de las orientaciones De esa manera, se posibilitó la formulación de pro-
nacionales desde las realidades regionales. Los puestas concretas para viabilizar la construcción de
resultados de los procesos participativos fueron un Estado plurinacional e intercultural.
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